监督工作是地方人大常委会的一项重要工作。2007年1月1日开始实施的监督法从法律层面上进一步明确了各级人大常委会行使监督权的基本原则、程序、方法等，对各级人大常委会的监督工作作了具体规定，为地方人大常委会开展监督提供了坚实的法律依据。但目前地方人大常委会监督的成效与人民群众的期望差距还较大，监督工作仍存在不少亟待解决的突出问题。因此，必须积极探寻解决的方法与对策

一、地方人大常委会监督工作存在的主要问题与原因

(一)监督实质党委化。人大工作必须坚持党的领导，必须服从党委的领导，这是毫无疑问的。但是，坚持党的领导不等于让党来做人大常委会的监督工作，服从党委的领导，并不是被动地服从，无所作为，而是要主动参与，创造性地开展监督工作。遗憾的是，在现实中，透过人大常委会的监督工作时时处处、大事小事向党委请示、报告的现象，就会发现，人大常委会的监督，说到底，是党委在监督；人大常委会发出的加强党对人大工作领导的呼声，实际上是在呼唤党委来做人大常委会的工作，对于党委来说，是权力向人大常委会转移，对于人大常委会来说，是想借用党委的权威。人大常委会的监督有没有力度、效果显著不显著，根本上取决于党委的重视程度，即权力的转移程度，因为人大常委会在监督工作上，除了具体的组织工作外，基本上是难于作为的，都是听从顺从党委意见来做的。现在有不少地方党委政府多习惯于证明正确、合法和有效，若人大常委会提出不同意见，指出失误、不合法和由此产生的负效应时，往往就会听到，“要解放思想，转变观念，支持发展”，“要坚持改革创新，敢于破除束缚发展的条条框框”等。在这样的语境下，人大常委会的监督就成了与党委决策不一致的意见，就有不支持政府工作，不支持发展之嫌，所以人大常委会只能充当“第二政府”。在地方人大常委会监督的实践过程中，由于地方党政一体化程度高，客观上导致人大常委会失去了独立性特征。加上财权掌控在政府手里，政府自然在财力上支配着人大常委会的活动，实际也削弱了人大常委会作为监督主体应有的独立性。同时，人大常委会监督主体也失去了“刚性性”特征。部分地方人大常委会在开展监督工作时过分强调“监督就是支持”，尽量不“影响”“一府两院”的工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，则是监督主体“刚性性”特征不明显，存在与监督对象利益共生、同体共荣的问题。尤其是一些地方党委领导，实际是书记一人领导，书记说了算，书记不同意不支持，人大常委会监督工作是无法开展的。

（二）监督职能被弱化。人大及其常委会监督是国家行为，不是个人行为。各级人大常委会对“一府两院”开展监督工作，其本质是公共组织之间的关系问题。个别地方人大常委会组成人员由于对人大及其常委会的地位、性质、作用认识不到位，在行使监督权时，瞻前顾后，畏首畏尾，缺乏勇气和胆量，不敢进行深层次的监督。部分组成人员认为人大及其常委会是“二线”，抱着得过且过的心态，怀着多一事不如少一事的心理，求稳怕乱，一味应付；有的认为政府的重大工作很多是党委决定，人大常委会监督多了会影响同党委的关系。监督主体这种的不良心态，是造成地方人大常委会监督职能弱化的重要原因。因此，监督法规定的各级人大常委会七种监督方式，前四种“听取和审议‘一府两院’专项工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查”的监督方式是以较为温柔的方式监督‘一府两院’，深受地方人大常委会的宠爱，是在开展监督工作中使用最为普遍的手段；后三种“询问和质询、特定问题调查以及撤职案的审议和决定”的监督方式因为刚性较强，所以地方人大常委会在开展监督工作中就不敢使用。

(三)监督水平一般化。地方人大常委会组成人员半数以上为兼职，受工作精力和自身利益的限制，行使宪法和法律赋予的职权往往只能适可而止。地方人大常委会组成人员由于受结构限制，相当部分组成人员理论水平和专业素质不是很高，难以适应专业性较强领域的监督。目前，地方人大常委会监督不仅涉及“一府两院”工作的各个方面，而且逐渐深入社会生活的各个层面。比如，近年来一些地方人大常委会充分运用召开人大常委会会议这一工作方式，不断拓宽监督领域，加强对招商引资、工业化建设、城镇化建设、新农村建设等工作的监督。随着监督领域的不断拓宽，地方人大常委会专业化程度不高越来越成为制约监督工作水平进一步提升的“瓶颈”。地方人大常委会在财政监督方面表现尤为突出。由于财政监督的专业性、技术性比较强，财政监督所涉及的内容很广泛。因此，地方人大常委会开展财政监督必须有自己的专业审查队伍，否则很难实施对政府财政的实质性审查。可是，目前地方人大常委会财政监督工作主要是委托人大财经委或常委会财经工委负责，而人大财经委或常委会财经工委承担的工作范围较宽，具有专业素养的人员不多，事实上难以确保审查监督工作真正到位。每年，地方人大常委会在审议人民政府财政预算执行情况及收支情况的报告时，由于缺乏与财政相关的专业知识，审议往往停留在表层上，难以深入到财政问题的深层领域，致使审议水平不高、效果不佳。

(四) 监督权被虚置化。监督法对各级人大常委会的监督工作及监督权的行使在程序上作了进一步规范。地方人大常委会在行使监督权时也是严格依法、按程序办事，但由于种种条件所限，监督权的行使虚置化现象突出。一是监督主体主动监督不够充分。当前，部分地方人大常委会过分强调对“一府两院”工作的支持，监督权的行使仅仅停留在“支持工作”这一层面，很少深入到推动深层次问题的解决上，致使监督权的行使力度不够。二是监督对象权力来源不均衡。作为人大及其常委会监督对象的“一府两院”其权力不仅来源于本级人大及其常委会的同意，还必须来自相应的上级国家机关或同级党委的授权。从理论上讲，人大及其常委会对“一府两院”的授权最有法律依据，也最有权威性，但在现实中，并不及相应的上级国家机关或同级党委对“一府两院”的影响，这种权力来源的不均衡性直接导致了人大常委会监督权的虚置化。从体制上看，目前我国实行的是中国特色社会主义政治体制，党的领导是这个体制的核心。由于历史和社会的原因，目前党政联体程度较高，人大常委会对政府的监督往往会误认为监督党委，致使人大常委会监督工作难以深入开展。从机制上看，尽管监督法对监督程序作了较为明确的规定，但对不监督或不接受监督行为没有追究责任的规定，地方人大常委会在操作中面临“无据可查、无法可依”的境地，从而导致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，致使监督权被虚置化。

二、加强和改进地方人大常委会监督工作建议及对策

（一）加强党的领导与坚持和依靠党的领导并重，全面推进依法治国进程。地方人大常委会“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，……建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性。”在开展监督工作中必须始终坚持和依靠党委的领导。一是围绕中心，服务大局。地方人大常委会要围绕党委、政府的中心工作，深入调研，依法行使职权，促进当地经济社会科学发展。二是坚持正确的政治方向。人大工作要强化政治意识，牢固树立党的观念，在政治、思想、行动上与党委保持高度一致。要及时把党的主张通过法定程序变为国家意志和人民群众的意愿。三是坚持向党委请示、报告工作制度。人大常委会在召开重要会议、开展重大活动之前，要请示党委，经党委同意后再实施，并将实施情况向党委报告。地方党委也要贯彻落实党的十八大精神，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关及其常设机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”要进一步加强和改进对人大工作的领导，每届任期内至少召开一次人大工作会议，每年至少听取一次人大常委会党组的汇报，及时研究答复人大常委会党组的请示。要重视人大干部队伍建设，将德才兼备、有知识、有能力的干部（特别是法律、财经等方面的专业人才）选拔到人大机关工作，切实让人大干部感到有用武之地。要支持人大常委会依法行使监督权。党委在作出涉及经济社会发展全局和广大人民群众切身利益的重大决策前，应广泛听取人大常委会的意见和建议。党委作出的重大决策和重大部署，要及时向人大常委会党组通报。凡属于人大及其常委会法定职权范围内的重大事项，都交由人大及其常委会审议作出决议、决定，通过法定程序转变为国家意志；凡涉及人大及其常委会表决通过或实施监督的重大事项，要避免党委、政府联合发文。要下决心改变“党政不分、以党代政、党委决策、政府执行、人大常委会监督”的工作模式，为在党委领导下凡属于人大常委会讨论决定的本行政区域内各方面工作的重大事项都应做到由“人大常委会决定、政府执行、人大常委会监督”的工作模式。

(二)加强与“一府两院”沟通，促进“一府两院”依法接受监督。地方人大常委会应主动加强同“一府两院”的联系，遇事多商量、多沟通，对重大问题尽可能求得一致的认识。对需要依法纠正和处理的问题，既严肃指出，又对问题的性质、程度、责任作实事求是的分析和定论，使人心悦诚服。在调查处理问题时，注意维护“一府两院”的权威。当遇到有些问题认识不一致时，及时向党委报告，在党委的协调下解决，防止简单急躁。对于法律规定应由“一府两院”行使的职权，不越俎代庖，以保证“一府两院”工作高效运行。“一府两院”要充分认识自己在人民代表大会制度和国家政权体系中的宪法法律地位，把对国家权力机关负责视为自己应尽的法律义务，严格按照宪法、法律、法规行使职权，主动向同级人大及其常委会报告工作，积极参加人大会、人大常委会会议和执法检查活动，听取人大代表和常委会组成人员的意见和建议，回答代表和常委会组成人员的询问，认真贯彻人大及其常委会的决议、决定。对人大常委会重点督办的议案、建议，“一府两院”分管领导要亲自办理。要坚决摈弃那种把国家权力机关的监督视为“挑刺”、“找麻烦”的观点和看法，依法接受人大常委会的监督。法律规定人大及其常委会有重大事项决定权，对人大及其常委会作出的决定，政府要认真执行。对一些应由政府作出决定的有关重大事项并由政府下级部门执行的，政府不要与党委联合发文，以有利于人大常委会依法进行监督。

（三）加强监督工作，充分发挥监督正能量。地方人大常委会要全面贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记一系列重要讲话精神，坚定道路自信、理论自信、制度自信，积极进取，扎实工作，加强社会主义民主法制建设，坚持依法治国，维护法律权威，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，努力开创人大工作新局面。要健全权力运行制约和监督体系，保证有法必依、执法必严、违法必究。加强对宪法和法律实施情况的监督检查，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。依法加强对“一府两院”的监督，推进严格执法、公正司法，建设法治政府、提高司法公信力。坚持法律面前人人平等，切实维护国家法制统一、尊严、权威，任何组织或者个人都必须在宪法和法律的范围内活动。要支持和保障代表依法执行代表职务，充分发挥人大代表参与管理国家事务的作用。坚持尊重代表主体地位，认真做好代表工作，完善代表联系群众制度，密切代表与人民群众的联系，更好地发挥人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛汇集民智的桥梁纽带作用，使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要民主渠道得以实现。特别要注重做好以下几方面工作：一要勇于创新监督方式方法。善于运用多种监督方式，把法律监督与工作监督结合起来，把监督事与监督人结合起来，把事前、事中和事后监督结合起来，把权力监督与群众监督、舆论监督结合起来，把代表的监督与常委会的监督结合起来。二要善于监督。面对困难和问题时不气馁，要想方设法开展工作，坚信在现有的制度之下依然能够搞好监督。要由传统的听报告、搞审议等工作方式向实地调查、听取群众意见转变，深入调查研究，认真撰写调研报告，逐个解决监督中的难题。三要敢于运用“刚性”监督手段。对群众和代表普遍关心的问题听取“一府两院”专题报告，请“一府两院”负责人到会听取意见、回答询问、答复问题，充分发挥监督的正能量。同时，地方人大常委会也要敢于运用法律规定的质询、特定问题调查等刚性手段，根据监督对象的不同和具体情况，把“软性”监督与“刚性”监督结合起来，交替并用。对“一府两院”工作中出现的问题，要敢于监督，对严重失职造成失误的事件，要大胆去问责。对关乎民生民权等一些重大问题，要与行使重大事项决定权结合起来去解决，切实行使好宪法和法律赋予的各项职权，为把本地区全面建成小康社会，实现中国梦尽职尽责。

（四）加强自身建设，为监督工作夯实基础。地方人大常委会要着力加强自身建设，不断提高依法履职能力。加强思想政治建设，增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感，自觉接受人民群众和人大代表监督。加强组织建设，贯彻民主集中制原则，充分发扬民主，集体行使职权、集体决定问题，严格依法按程序办事。加强制度建设，充分发挥专门委员会作用，不断提高人大工作水平。加强作风建设，坚持脚踏实地，注重调查研究，廉洁从政，勤俭务实，全心全意为人民服务。同时，还要做好以下三方面工作：一要加强学习，努力提升常委会组成人员监督能力。深入钻研宪法、地方组织法、监督法、选举法等相关法律知识，不断提高政治理论和人大业务水平，逐步增强推动促进“一府两院”工作的能力。二要优化结构，不断提高专职化、专业化水平。地方人大常委会要立足人大工作的长远发展，逐步提高专职委员的数量和比例，进一步优化组成人员知识结构，不断提高常委会委员专职化水平，推动、促进专业化监督。三要加强培养和交流，努力建设高素质的人大干部队伍。目前，地方人大常委会在人大干部的使用问题上，普遍存在着进得来、出不去、交流慢等现象。这种现象长期存在已严重影响了人大工作的稳定健康发展。地方人大常委会要高度重视这一问题，积极向地方党委建议，争取将人大干部统一纳入党委干部交流体系，努力实现人大干部与党政干部同等对待，让在人大机关工作的同志感到有武之地，感到人大及其常委会大有可为、大有作为。口李青灵