□百色市人大常委会办公室调研员 李青灵

  审议“一府两院”的工作报告，是地方人大常委会行使监督权的重要方式，按照议题安排，每次召开常委会会议前，都要组织部分常委会组成人员围绕议题进行调查研究，向常委会会议提供一份质量较高的常委会议题调查报告，这个报告是常委会组成人员审议“一府两院”工作报告的重要参考资料。可是，目前一些地方人大常委会议题调查报告存在缺乏明确的论点，或是写作方法落于俗套，甚者不注意议题调查报告的结构布局和语言运用等问题。因此，改变地方人大常委会议题调查报告的文风，努力增强地方人大常委会议题调查报告的真实性和针对性，显得十分必要。笔者根据多年工作的经历和感受，对如何写好地方人大常委会议题调查报告，谈谈自己的一些粗浅看法。

  一、必须熟悉常委会议题调查报告的含义和特点

  (一)议题调查报告的含义

  地方人大常委会议题调查报告是地方人大常委会事务性文书之一。它是人大常委会组成人员对某一项或某一方面工作进行调查研究后形成的情况报告。

  根据监督法第十条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究”，了解广大人民群众的意见和要求，了解“一府两院”的工作情况，以及宪法和法律的贯彻实施情况和问题，使地方人大常委会作出的决议决定更加符合人民的愿望和要求，更加符合实际。因此，调查是地方人大常委会工作方式之一。地方人大常委会议题调查报告是调查活动的主要成果。

  (二)议题调查报告的特点

  1.针对性和目的性。地方人大常委会议题调查报告是从地方人大常委会的工作需要出发的，是为地方人大常委会听取和审议“一府两院”的工作报告，对某个重大事项作出决议、决定，为有针对性弄清、回答和解决人民群众所关心关注的热点难点问题而写作的。通过对客观实际的调查，反映事实情况，研究问题，提供正反两方面的经验和教训，以推动地方人大常委会的工作为目的。在建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，以及努力实现全面建成小康社会的今天，地方人大工作中的许多新事物有待通过调查来认识，许多新经验、新做法有待通过调查来验证和推广，许多新问题有待通过调查来解决。因此，地方人大常委会议题调查报告的宗旨就是从实际出发，有针对性地对客观事物进行深入细致地调查研究，揭示事物的本质和规律，指明事物的本质，提出解决的办法。地方人大常委会议题调查报告的针对性越强，指导意义及发挥的作用就越大。

  2.真实性和客观性。新时期和新形势对地方人大常委会要求更高，要搞好地方人大工作，就要坚持群众路线，深入调查研究，充分反映各方面的意见，保证作出的决策和决议决定更好地体现人民的意志。要实现这一任务，作为调查研究成果的地方人大常委会议题调查报告的内容必须具有真实性和客观性，客观性是议题调查报告赖以生存的基石，真实性是议题调查报告的生命。地方人大常委会议题调查报告更要如实地反映客观情况，所用的材料必须真实可靠，不能任意夸大或缩小，更不能凭空想象，无中生有。要靠事实来说明调查的情况和结果，否则常委会议题调查报告就不能发挥其正能量。

  3.典型性。典型性是地方人大常委会议题调查报告的重要特点，议题调查报告通过对典型材料的分析研究，根据同类事物的本质特征，回答地方人大工作中亟待解决的重要问题，得出具有意义的结论，用于指导和推动面上的工作。如果议题调查报告所反映的只是没有任何典型意义的孤立的个别事例，则不会对工作有指导意义。因此，地方人大常委会议题调查报告所反映的内容，无论是经验，还是问题，都应有典型性，要能起到以局部反映全局或以“点”带“面”的作用。

  (三)议题调查报告与相似文种的区别

  1.议题调查报告与工作总结的区别。

  议题调查报告与工作总结有许多相似之处。它们都是通过对具体材料的概要介绍，然后上升到理性化，找出规律性的东西，具有一定的指导性，但二者毕竟是两种不同的文体，其不同之处有以下几点：

  (1)应用范围不同。地方人大常委会议题调查报告属于新闻体裁，可以用于向社会作宣传;工作总结一般用于汇报工作，在人大系统内交流，一般不能在社会上对外进行宣传介绍。

  (2)题材范围不同。地方人大常委会议题调查报告一般反映的某一问题或某一工作经验或做法，某一典型的情况，专题性比较强，尤其强调突出重点，通常是集中一点，回答并解决一两个实际问题。而工作总结要求从全局出发，一般是对工作、自身建设、学习等各方面情况的全面概括归纳，目的是回顾过去，总结经验，吸取教训，找出差距，分析原因，提出改进措施，内容全面系统。

  (3)作者的人称不同。议题调查报告往往是从人大常委会的全面工作出发，选准调查目标，在深入调查研究的基础上形成的，一般采用第三人称表述。而工作总结一般采用第一人称来表述。

  2.议题调查报告与工作报告的区别。

  工作报告是用以在人大及其常委会会议上提交人大代表或常委会组成人员审议的，偏重于对事实的陈述。而常委会议题调查报告是常委会组成人员对某一地区、某一部门、某一工作或某一问题进行调查后写成的，它针对的是具有比较典型性的事情与具有一定普遍意义的问题，偏重于对客观情况的分析研究与理性提炼。

  二、必须熟悉常委会议题调查报告的作用

  (一)议题调查报告的作用

  地方人大常委会议题调查报告是地方人大常委会工作中经常使用的事务性文体之一，其作用主要表现在：

  1.为地方人大常委会对重大事项作出决议决定等决策工作提供重要依据。地方组织法规定了县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权利。这种权利叫重大事项决定权。笔者认为，决定权的内容包括决策的内容。因此，从一定意义上说，人大及其常委会当然也是决策机关。所以，要改革和完善决策机制。正确决策是各项工作成功的重要前提。要深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。调查研究是进行正确决策的前提条件之一。人大常委会议题调查报告就是为人大常委会决策工作服务的。人大常委会议题调查报告的产生过程，是人大常委会组成人员对客观事物进行感性认识和理性认识相结合的辩证思维过程。常委会议题调查报告的结论是经过系统、周密地调查研究之后，从大量的事实材料中，进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的改造制作工作，经过分析、综合、提炼，揭示出事物的内在规律。因此，它可以为人大常委会会议更好地听取和审议议题，为人大常委会对重大事项行使决定权提供可靠依据。

  2.推广创新地方人大工作方法和监督工作方法。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。新时期中国共产党提出要实现全面建成小康社会的目标，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，核心就是要创新。作为地方人大常委会，工作也必须根据党的要求，研究新情况、解决新问题、开辟新境界。这些年来，随着我国人民代表大会制度的不断完善，地方各级人大常委会无论是法律监督还是工作监督都出现了许多新鲜的做法和经验。运用常委会议题调查报告可以反映地方人大常委会工作新情况，总结新经验，进行新探索，这是地方人大常委会议题调查报告的重要职能之一。

  3.有助于提高地方人大常委会组成人员的素质和常委会会议审议质量。人大常委会会议是人大常委会依法集体行使职权、决定问题的基本形式。如何提高人大常委会会议质量，是地方各级人大常委会一直都在进行实践和探索的问题。注重组织常委会组成人员就相关议题开展调查研究，掌握更多的第一手材料，是一个比较好的方法。通过调查研究给人大常委会组成人员开拓思路、依法履职，提供可靠的、有价值的、有分量的依据。调查研究是常委会组成人员的一项基本功，是深入基层、深入实际、深入群众，了解社会，培养实事求是作风的重要措施。要想发挥常委会议题调查报告的作用，常委会组成人员必须深入实际，接触广大群众，才能取得丰富的材料。因此，搞好调查研究，写好常委会议题调查报告，有助于提高地方人大常委会组成人员的素质，提高常委会会议的审议质量。

  4.舆论宣传作用。围绕地方人大常委会会议审议的议题，围绕地方人大常委会职权范围内的工作开展调查，并写好地方人大常委会议题调查报告也是一种舆论宣传，它可以总结某一地区、某一领域、某一方面的工作经验，肯定工作成绩，巩固工作成果，暴露存在问题，查找分析原因，有助于推动问题的解决，促进“一府两院”依法行政、公正司法。

  (二)议题调查报告的分类

  议题调查报告因反映的情况内容和性质不同，选择的角度不同，在写法和形式上有许多类别，按不同的标准，可分为多种类型。

  1.按议题调查报告的性质和内容，一般可以分为三种类型。

  (1)情况议题调查报告。这类调查报告是在深入、系统地调查某一地区、某一时段、某一方面、某一问题、某一工作的普遍情况或典型事件、工作经验和存在的问题等进行具体反映或作理论上的研究和探索。调查的范围可以是人大常委会职权范围内的本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作方面的，也可以是司法工作方面的。如《关于农村妇女病免费普查的情况调查》。

  (2)经验议题调查报告。这类调查报告是通过反映人大常委会在监督等某方面的成功经验及行之有效的方法，给人以启发、思考，指明进一步做好人大工作的方向及具体办法，使之具有较为普遍的指导意义。如《关于开展人大代表小组活动情况的调查》。

  (3)问题议题调查报告。这类调查报告主要是对“一府两院”在贯彻实施法律法规和人大及其常委会决议、决定，依法行政、公正司法方面存在的问题进行调查研究后形成的调查报告。它通过提出存在的问题，分析其产生的原因及后果，揭示问题的真相及其实质，以引起“一府两院”的重视，促进问题的解决。如《农林行政执法工作中存在的主要问题》。

  2.按议题调查报告的形式和范围，一般可以划分为两种类型。

  (1)专题议题调查报告。这类调查报告是对某一项工作、某一个典型、某一个问题进行深入系统的调查后所写的报告，其特点是内容单一、范围较小，针对性强。如《关于监督法在基层实施情况的调查报告》。

  (2)综合议题调查报告。这类调查报告是就某一个问题进行多方面的调查研究，或者是对某一地区、某一系统或某一单位的多方面情况调查后，在获得大量材料的基础上，进行分析、综合、归纳，从中找到规律性的东西。它的涉及面较广，内容比较丰富。是从更高的角度、更广阔的背景、更大的范围就共同的问题进行深入细致的调查研究后形成的调查报告。这类调查报告目的的不同，又可以分为：①对决策目标进行论证的调查报告。这类调查报告应历史地、全面地分析与决策目标有关的主观条件和发展趋势，经过对历史、现在和将来可能发生的变化和可能出现的情况进行比较、分析和论证后，再对决策目标的效果以及它的可行性提出结论性的意见。如《关于××市城镇污水和生活垃圾处理设施建设情况调查报》。②为解决某一工作问题进行的调查报告。如《关于三峡库区移民工作问题的调查报告》。③为制定一项新的法律法规或了解一项新的法律法规实施后的情况调查报告。如《××市禁止燃放烟花爆竹的调查报告 》。

  议题调查报告的写作，一般用第三人称进行叙述，一方面要准确地叙述客观事实，另一方面，还要对事实进行概括、分析、形成观点。调查报告主要是反映实际情况的，因此要以叙述为主，同时加以适当的分析和议论，以提高调查报告的议论水平。

  三、必须熟悉常委会议题调查报告的结构和写法

  地方人大常委会议题调查报告一般由标题、署名、前言、主体、结尾五个部分组成。

  (一)标题

  议题调查报告的标题既要体现调查报告的特色，又要突出调查报告的内容，它的写法通常有两种：

  1.单行标题。单行标题直接写明调查的对象或概括出主要内容，其形式有可以公文式标题、文章式标题两种。公文式标题：公文式标题由事由、文种两部分组成。这类标题直接写明调查对象和内容，使读者清楚地了解文章的重要内容及文种。地方人大常委会议题调查报告绝大多数使用这种公文式标题。如《关于司法鉴定问题的调查报告》。‚文章式标题，直接点明调查报告写作者的观点，揭示文章的主旨，这类标题虽然没有表明文种，但能使读者易于把握文章的内容及其所表明的论点。如《农林行政执法中存在的主要问题》。

  2.双行标题。双标题由正副标题组成，正标题一般采用文章式标题写法，点明文章的中心观点或概括其内容，揭示调查报告的主题;副标题则采用公文式标题，点明调查对象、范围、文种等。如《强化内部监督机制，提高自我约束实效——关于××省法院系统实施错案责任追究制情况的调查》。

  (二)署名

  在标题之下居中写明作者。

  (三)正文

  1.前言。

  前言又叫导语、引言、开头、概述。位于全文开头，独立成段。

  议题调查报告的前言一般要根据主体部分组织材料的结构顺序，按不同的调查对象，内容，采取不同的开头形式。常用的有以下几种类型：

  (1)提要式：把调查对象的情况，如有关背景材料、历史与现实状况、主要成绩等进行概括后写在开头，使读者对它的基本情况有一个基本的了解。

  (2)交代式：在前言简单地交代调查工作本身的概况，如调查的时间、地点、对象、范围及方式和步骤等，使读者在入篇时就对调查的过程有所了解。

  (3)说明式：说明调查的背景、目的、重要意义、结果等，使读者明确调查的缘由及意义。

  (4)概括式：概括调查报告的重要内容，使读者对报告的基本内容有所认识。

  (5)强调式：开始先强调调查问题的重要性，再叙述调查情况。

  (6)问题式：在开头提出来，可以采用提问的方式引出问题，也可以直接将问题摆出来，以引起对调查问题的关注，促进读者思考。

  引言的主要作用是向读者提供背景材料，并导入正文。在前言中，无论采用哪种形式开头，都要开门见山，紧扣中心，高度概括，提纲挈领，简明扼要，为主体的展开铺平道路。

  2.主体。

  主体是议题调查报告的核心部分，是全文的重点之所在。这一部分要采用夹叙夹议的写作方法，对调查得来的大量的事实材料，对调查的人物、事件或问题作具体的说明。要详尽地叙述调查的主要情况及问题，以及对这些情况和事实所作出的分析结论，以便告诉读者调查的重要内容是什么，这些内容反映出什么，说明了什么。由于这一部分的内容较多，也比较复杂，一般应概括以下几个方面：基本情况、取得的成绩和经验、存在的问题和今后的意见、措施等。这几个方面根据调查对象、内容的不同而有所取舍。

  情况议题调查报告一般由情况、原因、建议三部分组成。

  经验议题调查报告一般由成果、做法、经验三部分组成。

  问题议题调查报告一般由问题、原因、后果、意见和建议几部分组成。

  主体部分的结构一般有三种形式：

  (1)纵式结构。可以按照调查的顺序、时间的顺序或是事物发生、发展、结局的先后顺序组织材料，说明、分析问题，从事物发展的过程中找出规律性的东西。也可以按提出问题——分析问题——解决问题的认识过程或者按问题——现象——原因——解决方法——具体措施的逻辑顺序来组织材料，安排结构，分析问题，得出结论。例如，反映工作进展情况的调查报告，主体部分的内容分为基本情况、存在问题、今后工作的意见或建议三大块;介绍先进经验的议题调查报告，则按基本情况、具体做法和主要经验的顺序来写;而揭露问题及其原因的议题调查报告，可按问题发生的过程和事实或问题的原因，应当吸取的教训的顺序来写。这种结构形式的特点是，以调查材料为主线来组织材料，安排内容，结构比较简单，条理清楚，内容连贯，线索单一，脉络清楚。优点是，这种结构形式可以使读者了解事情发展的来龙去脉，有助于对事物进行全面深入的了解，适用于内容单一、集中的调查报告。

  (2)横式结构。可以按照调查的内容，把从调查中获得的材料总结或归纳出若干个观点或问题，按不同的观点、问题或不同的方面分别写。从不同的侧面突出报告的主旨。从形式看这些内容总是分条列项有序地横列在一起，每一个观点、问题或方面都作为一部分，每一部分还可以编上序码或再加上小标题。从内容上看，这些并列的项目可以分别是各种情况，各项工作，各项成绩和问题，各类看法和意见，各种因素或原因，各方面经验或教训，各种规律及其对规律性的认识等等。这种模式结构有两种情况，一种是按主要经验或问题安排层次，一种是按各部门之间的逻辑关系安排层次。这种结构的特点是，从不同角度、侧面回答问题，论述比较全面、透彻。优点是以现实为主线来统帅材料，条理清楚，观点明确，重点突出，便于了解作者的观念，适用于表达问题比较复杂，内容层次丰富的议题调查报告。写作这种结构形式的议题调查报告时要注意安排各部分之间的逻辑关系，分清并列、主次等关系。

  (3)纵横结合式结构。即将纵式和横式两种结构形式交叉综合使用。这种结构形式比较复杂，兼有纵式、横式的优点。既把事件的发展过程清楚地介绍出来，又分层次，分方面去议论，增加了报告的深度和广度。在叙述事物的发生、发展的过程时采用纵式结构，在说明经验、教训或收获体会时采用横式结构，两种结构形式有机结合，使议题调查报告的结构丰富多彩。一般情况下主旨鲜明突出，容量较大的议题调查报告多采用这种结构形式。

  主体部分不论采取什么样的结构方式，都应该根据议题调查报告的目的，内容去组织和安排，都要求做到眉目清楚、主次分明、详略得当、重点突出，达到能更好地表现主题、表达内容的目的。

  正文的写法要把握四点：(1)确定好主题。主题一定要集中、深刻。(2)安排结构。(3)观点和材料相统一，善于运用数字，让事实说明问题。(4)要正确表达。

  (四)结尾

  结尾是议题调查报告的结论部分，是全文的结束语。议题调查报告的结尾也是多种多样的。根据不同内容，有以下不同的写作形式。1.总结全文，深化主题。2.分析概括，定性结论。3.归纳主题，强调意义。4.展望未来，提出希望。5.提出问题，启发思考。6.针对问题，提出建议。

  结尾不是议题调查报告的必备部分，有的议题调查报告没有明显的结尾部分，随着正文的结束，全文也就结束了。总之，结尾要简短自然、干净利落、结束有力。

  四、必须熟悉常委会议题调查报告的基本要求

  (一)明确指导思想，增强使命感责任感

  地方人大常委会对“一府两院”进行工作监督和法律监督，是实现人民当家作主的重要形式，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职责，监督不力就是失职，就是法律意义的“不作为”，因此地方人大常委会既要敢于监督，又要善于监督。但是目前由于有的同志对人大常委会的性质、地位和作用认识不足，或者对如何写好地方人大常委会议题调查报告还不明确，在写地方人大常委会议题调查报告中出现了“写成绩多、写问题少;泛泛而谈多，谈深入实在的少;一般性建议多，实质性建议少”的现象，地方人大常委会议题调查报告缺乏一定的深度、力度和高度。因此，在写地方人大常委会议题调查报告时，必须明确指导思想，增强使命感和责任感，要充分认识地方人大常委会审议的目的是支持“一府两院”的工作，要站在对党和人民高度负责、维护宪法和法律尊严的高度去对待这项工作。要敢于直面现实，敢于接触予盾，敢于暴露问题，突出中心，观点鲜明，分析中肯，表达准确，形成有份量，有说服力的地方人大常委会议题调查报告。

  (二)深入调查研究，理论与实际相结合

  深入调查研究是写好地方人大常委会议题调查报告的前提。每次调查，都要认真做好调查前的准备工作，弄清有关政策和法律法规，了解相关的业务知识，制定详细的调查方案，明确方法步骤、时间要求和需要重点了解的问题。在调查中，要求真务实、深入实际、深入群众、深入基层、深入现场，通过听取情况汇报、查阅有关文件资料、召开座谈会和个别走访等方式，多渠道摸清真实情况，调查要忠实于事情的本来面目，尽可能直接听取人民群众和人大代表的意见和反映。只调查不研究不行，分析研究是写好地方人大常委会议题调查报告的关键，只有进行深入细致的分析研究，才能达到去粗取精，去伪存真的目的。分析研究要符合政策和法律，要符合事物发展的客观规律，要坚持实事求是，理论与实际相结合的原则。现在，一般讲来，“一府两院”的工作报告中，讲成绩详尽，讲问题简单，讲困难恳切，为避免与“一府两院”的报告重复，地方人大常委会议题调查报告就要求客观实在，成绩要说够，但要简短，问题要充分展开，要有分析、有依据、针对性强，只有这样，议题调查报告才有深度，才能充分发挥议题调查报告的正能量，才能收到实效。

  (三)准确提出问题，增强审议的权威性

  写好地方人大常委会议题调查报告一个重要目的就是帮助“一府两院”找出工作上存在的问题和不足，提出解决问题的建议和意见，有效地推进他们的工作。因此，在提问题时要慎重，要准确，要有事实，如何找出真问题，并把握好提出问题的分寸，这是写好地方人大常委会议题调查报告的重中之重。提问题时，要善于透过现象看本质，使人心服口服，乐于接受，可提可不提的问题不提，拿不准的问题不提，在行政区域内无法解决的问题不提，针对性不强的问题不提，问题提出后，要进行反复分析，需要进一步核实的要进行核实。如果提出的问题不准，不切实际，或脱离政策和法律，就会损害地方人大常委会审议的权威性，就会损害地方人大常委会在人民群众中的形象。

  (四)建议切实可行，针对性实效性要强

  针对问题提出建议和意见是写好地方人大常委会议题调查报告的重点。提建议要从实际出发，要具有政策性、法律性、科学性和可操作性，以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”为准绳，符合改革、发展、稳定大局。通过努力办不到的建议不提，条件较为苛刻的建议不提，有悖政策和法律的建议不提，一般性建议不提。建议要铿锵有力，要全面具体，针对性和实效性要强，令人心悦诚服。

  (五)写作详略得当，用语合法正确规范

  写好地方人大常委会议题调查报告要讲究一定的写作方法和技巧，一般采取三段式写法，先肯定成绩，再找出问题，最后提出建议和意见，也可以采取其他的写法。写作时，要详略得当，重点突出，语言朴实，言简意赅。同时，不能采用简单类比式、臆想式、以偏概全式、不当简化式、不当推理式、张冠李戴式、疏忽大意式、本末倒置式等等，杜撰出不规范的用语，努力形成一份高质量的地方人大常委会议题调查报告。