代表法第十八条、第十九条分别规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。”“县级以上的各级人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。”可是，目前人大代表建议、批评和意见（以下简称人大代表建议）存在“对建议基本内涵和要求把握不准，案由不详、建议可操作性不强，政策法规掌握不够，建议难以办理和落实，撰写建议质量不高，反应问题涉及群体少，提出建议一案多议，超越管理职权和范围，文字书写不规范，过于潦草难以辨认”等的不足。笔者以为，人大代表要提写出高质量的建议，就必须在以下几方面下功夫。

一、熟悉和掌握人大代表建议的含义与议案的区别

（一）熟悉和掌握人大代表建议的含义

人大代表提出的建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的看法、主张和意见等的总称，通常被简称为“人大代表建议”。

（二）熟悉和掌握人大代表建议与议案的区别

代表要准确地运用提出建议的方式行使代表职权、发挥代表作用，就要清楚地认识建议与议案的区别。

1.熟悉和掌握人大代表建议与议案的约束力不同。建议由承办单位根据条件，区别情况，研究办理，并答复提出建议的代表。而议案一经立案，则具有国家的意志力和强制力、法律约束力，承办机关必须办理，并向人民代表大会或人大常委会作出办理情况的报告。即使没有被大会列入议案，或由主席团审议通过列入议案也会引起国家机关的高度重视，有利于问题的解决。

2.熟悉和掌握人大代表建议与议案的主体不同。代表提出建议没有人数的要求，代表一人可以提出，代表联名也可以提出。代表提出议案必须达到法定人数，在全国人大需要一个代表团全体代表的过半数通过或者30名以上的代表联名，在县级以上地方各级人大代表l0人以上联名、乡镇人大代表5人以上联名。

3.熟悉和掌握人大代表建议与议案的范围不同。代表提出建议，其内容十分广泛，大部分属于政府工作范围。代表建议的写法比议案的写法灵活一些，但是必须要写清楚你要解决的问题，为什么要解决，你对解决这个问题有什么好的建议等。而代表提出议案，其内容应当符合本级人大及其常委会职权范围。代表议案的写法一般有：一是案由，提出你要解决的问题，包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性；二是案据，即解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的根据；三是方案，即解决问题的具体方案，如果是法律法规案，最好附有法律法规文本和说明，并提供必要的相关资料。

二、熟悉和掌握人大代表建议的特点

（一）熟悉和掌握人大代表建议的法定性。人大代表向本级人大及其常委会或“一府两院”提出对其各方面工作的建议，是人大代表法定的重要职权之一，是人民当家作主的政治表现，不同于一般群众提出的建议和意见，有关部门必须按照一定的规定和程序进行办理和答复。

（二）熟悉和掌握人大代表建议的针对性。人大代表向同级人大及其常委会或“一府两院”提出建议，实质上是为国家机关及其有关部门的工作“出主意、想办法”。由于代表建议具有这些作用，因而它就必须具有针对性和可操作性。便于有关部门及时采取措施，加强和改进某方面的工作或解决存在的某些问题提供参考价值。

（三）熟悉和掌握人大代表建议的重要性。人大代表建议的内容必须是带有全局性、普遍性或人民群众反映强烈的“热点”和“难点”问题，坚持做到“五不提”。即：一不提那些正在审理案件的建议。也就是说，对司法机关、纪检监察机关正在审理和审查的案件，不要作为代表建议提出；二不提群众来信代转的建议。对人民群众请代表转交人大会议或人大常委会的各类建议不宜作为代表建议提出；三不提与议案内容相同建议。对同一个内容的问题，在作为议案提出之后，即不要再以建议的形式同时提出；四不提需要党委及其所属部门办理的书面建议。给党委及其所属部门提出需要办理的书面建议，法律没有这个规定。而且也不属人大及其常委会的职权范围。因此，给党委及其所属部门提工作意见和建议，可以市民或人民群众的身份，并通过适当形式提出。五不提与代表建议要求不符的建议。如涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；属于学术探讨、产品推介的；没有实际内容和其他方面的等。

（四）熟悉和掌握人大代表建议办理过程的程序性。对于人大代表建议的办理不等同于办理一般的群众来信来访，而是有一套严格的程序和要求的。一要准确地确定承办单位。人大常委会和政府办事机构要根据各部门的职责范围，将每份代表建议转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议，应确定主办单位；对一时拿不准的，要主动征求有关部门、单位的意见后确定。为使代表建议得到认真答复，加快办理速度，必须加强催办检查工作。属于政府各部门承办的，由政府办公厅（室）负责催办检查，属于其他单位承办的，由人大常委会有关的办事部门负责催办检查。在承办部门内部，应由办公室负责催办。代表在闭会期间的建议，由人大常委会有关办事部门交办并负责催办。二要有明确的办理程序和答复要求。为使代表建议的办理工作有条不紊地进行，各承办单位都要严格办理程序，并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。对代表建议的正式答复应做到：一是内容符合国家法律法规和政策规定，符合实际情况。二是按规定的格式要求认真书写。三是对所提问题的要求，都要交代，不要敷衍，切忌说空话。四是答复要诚恳谦虚，文字通顺简明。

三、熟悉和掌握人大代表建议的作用

（一）熟悉和掌握人大代表提出建议是执行代表职务的重要形式

代表法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”各级人大代表依法执行职务的形式很多，其中的一种重要方式，就是“向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见”，“县级以上的各级人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。”这就给人大代表参加管理国家事务，管理经济和文化，管理社会事务提供了一个重要的行之有效的方式，因而，它成为人大代表执行职务普遍运用的一种形式。

（二）熟悉和掌握人大代表提出建议是人大代表反映人民群众呼声和要求的有效途径

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的性质决定了一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。人大代表的作用之一就是纽带和桥梁作用。我国各级人大有300多万代表，工作在各条战线。人大代表要密切联系原选区选民和原选举单位以及广大人民群众，反映他们的呼声和要求，使人大及其常委会制定的法律，作出的决议、决定，更符合人民的愿望和要求，使“一府两院”的工作在人民的监督下，始终沿着法律的轨道，为人民服务。人大代表依法向本级人大及其常委会提出建议，是反映民意，联系群众，发扬民主，解决实际问题的有效途径之一。通过人大代表提出建议，不但可以沟通国家权力机关与“一府两院”和广大人民群众的联系，而且还可以使人民群众感受到自己的主人翁地位，积极地、热情地关心和支持国家各方面的建设和发展。规定各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议，实际上是给广大人民群众和各级决策部门之间架起了一座桥梁。这也是我们党走群众路线，密切联系群众方针在人民代表大会制度中的具体体现。

（三）熟悉和掌握人大代表提出建议是人大对“一府两院”实施监督的必要形式

加强人大及其常委会的监督职能，是社会主义政治文明建设的一项重要内容。目前，各级人大及其常委会对同级行政机关、审判机关和检察机关实行监督，采取听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国家和本行政区域的国民经济和社会发展计划以及财政预决算，提出罢免案、质询案，提出建议，组织人大代表或常委会组成人员视察工作和检查执法情况，受理人民群众来信来访等方式。其中，代表提出建议是代表经常运用的一项权利。人大代表通过提出建议的方式，对人大及其常委会和“一府两院”的工作、对国家的大政方针以及视察中存在的问题和人民群众关心的热点问题等等，发表意见，提出建议。这是对于国家权力机关充分及时有效地发挥其法律监督和工作监督的职能，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守和执行，有效地克服和防止官僚主义，提高工作效率，减少工作中的失误，保证党和国家方针、政策的正确执行，保证国家机关作出的重大决策符合人民群众根本利益有着积极作用。

四、熟悉和掌握人大代表建议的结构与写法

人大代表建议要使用人大代表建议专用纸。其格式类似于代表议案。这里仅就内容作一介绍。人大代表建议的正文一般包括：一是提出问题并阐述理由。二是就该问题直接提出建议。三是要求有关方面对某问题作出答复。

例文：

关于清除城市“牛皮癣”重塑洁净新××市的建议

案由：眼下，城市“牛皮癣”非法户外小广告肆虐泛滥，已到了非彻底整治不可的地步。这种状况对于一个城市外在形象的破坏非常突出，尽管有关部门采取了各种治理措施，耗费了大量人力、物力，但成效不理想，反弹情况相当严重，症结就在于治标而为未治本，从根本上忽视了在个人利益驱使之下此种行为的顽固性，以及根治的艰巨性和长期性。
建议：一是利用“呼死你”电话自动监呼系统，24小时不间断监呼“牛皮癣”电话，迫使其停机，形成制度化。二是对乱涂乱画的违章者予以严厉查处，对于屡教不改性质恶劣的，可以采取罚款，责令清理一条路等措施。三是政府设立举报热线，第一时间赶至现场，及时处理以警众人，同时，对举报者予以适当的物资奖励。四是政府应加强城管、工商、公安、卫生、电信、移动等执法服务部门的联系，明确分工和责任，避免群龙无首，各自为战局面，同时将工作成果纳入到业绩考核中。

五、熟悉和掌握人大代表建议写作的基本要求

（一）必须熟悉和掌握提出人大代表建议的法律要求。根据法律的有关规定，代表提出建议应符合三个条件：一是范围只能向本级人民代表大会及其常委会提出；二是内容应该是针对本级人大及其常委会或“一府两院”提出各方面工作的建议；三是形式应当以书面形式提出。便于交有关机关和组织研究处理并负责答复。

（二）必须熟悉和掌握提出人大代表建议的书写要求。为了提高代表提写建议的质量，代表建议在写法上还应符合有关规定和要求。一是一事－议。即代表所提建议要符合党的政策和国家的法律法规，把要反映的各种意见和要求分开来写，一条建议只讲一个问题或一个内容。这样有利于承办单位研究处理，可以避免处理过程中涉及的承办单位多，出现忽视或遗漏某些内容的现象；二是有标题和具体内容。注意做到“三点”，即点出问题（现象）、点出原因（分析）、点出建议（对策）。标题要简短明了，开门见山地反映建议的内容。要把反映的意见、要求和解决的问题写得具体、明确，还要有针对性地提出解决问题的办法措施。使承办代表建议的单位能够弄清楚代表反映的情况，了解人民群众的意见和要求，并有针对性地提出解决问题的措施；三是代表本人签名。人大代表个人或者代表联名提出建议，每位代表都要亲笔签名。同时填写清楚自己的通讯地址和电话号码，以便有关部门及时同代表联系，便于办理和答复，代表的建议和签名不使用复印件。建议不在于代表签名人数多少，主要看建议内容是否有价值，是否有真知灼见；四是使用大会统一印制的建议专用纸。为了保证代表建议的严肃性，方便建议的提出和处理，代表大会统一印制了代表建议的专用纸。代表建议专用纸包括首页、附件和签名附页。如果建议是事先打印好的材料，就应剪贴在专用纸的有关栏目内，一页粘不下，可多用几页；五是书写工整。代表建议书写工整、字迹清楚，对提高办理工作效率和质量非常重要。若建议字迹写的太潦草，建议的内容、代表的姓名、联系电话、通信地址等看不清楚，这就难免影响办理质量。

（三）必须熟悉和掌握提出人大代表建议的质量要求。一是把握准确性原则。人大代表针对某个方面的问题提出建议时，首先，要熟悉法律、法规和政策。了解法律、法规和政策对该问题的解决是否有明文规定，是怎么规定的，应该如何依法或按政策办理。二是把握全局性原则。代表提建议时，应坚持个人利益服从集体利益，眼前利益服从长远利益，局部利益服从全局利益的原则。善于围绕着本地区改革、发展、稳定的大局提建议，善于从维护大多数人利益和涉及民生最直接、最现实的问题提建议。三是把握可行性原则。可行性，是指所提建议符合实际，符合社会共同认知的正常标准，具有办理的可行性，没有超出本级人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等。
代表提出要求解决具体问题的建议时，要做到有情况、有分析、有措施。反映问题要实事求是，不能捕风捉影；分析问题要说理充分，不能随心所欲；解决措施要切实可行，不能超越权限。对一些按现行法规或政策不能解决或按目前条件不能解决的，一般或暂时不要作为建议提出；四是把握前瞻性原则。前瞻性指往远看、往前看。要有长远的眼光，能够想到还未发生的而又有可能发生的事情。代表的建议要体现前瞻性，把握事物的发展趋势，在问题没有发生或事态没有扩大的情况下，及时发现问题并提出针对性、操作性强的建议。代表提出这样的建议有的虽然当时并不一定能够付诸实施，但对国家和各项工作的安排、对一些重大事项的决策，往往有重要的参考价值，所发挥的作用往往更大；五是把握群众性原则。代表提出建议时，要坚持走群众路线，广泛征求群众的意见，使建议的提出建立在深入调查研究、充分集中民智、广泛反映民意的基础上，真正能代表和反映人民群众的意见和要求。

（四）必须在深入调查研究，认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、执法检查、专题调研、代表小组活动以及其他联系人民群众等多种方式，深入实际，深入基层，深入群众，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，在深入调查研究的基础上，认真酝酿、准备，形成代表建议。避免简单地转递他人意见或者将不成熟的代表建议提出。代表不是不可以接受他人转递的材料，而是要加以认真研究和加工，经过深思熟虑后再决定是否以代表建议提出。

（五）必须实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表建议的标题要简短明了，内容要清楚具体，用语要规范准确，使承办单位能够看明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性的采取措施解决问题。如果建议的内容空泛、笼统，承办单位就难以研究处理。特别是要注意，不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议的内容作为代表议案提出。

（六）必须共同负责。代表联名提出建议的，领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式，使其他参加联名的代表了解建议的内容；每一位参加联名的代表应当认真阅读建议的原文，了解其中反映的情况和要求，确认建议的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的，应经集体讨论后再提出。

总之，只要各级人大代表坚持学习学习再学习，实践实践再实践，努力努力再努力，就一定能提写出高质量的人大代表建议。口李青灵