地方人大及其常委会机构设置问题及建议
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2013-12-26 08:07 阅读:658291次 作者:李青灵 编辑:马 琳 来源:广西百色人大网
我国人民代表大会制度确立后，从1954年宪法产生至1979年在这25年间没有地方人大常委会。20多年的实践证明，县级以上地方各级人大不设常委会，不仅不利于经常性地发挥地方各级人大代表作用，而且地方各级人代会基本一年召开一次，地方各级人民委员会既是地方各级人大的常设机关，又是地方各级人民政府，自己监督自己，不利于“一府两院”发现问题、解决问题，更谈不上“一府两院”接受人大的监督；人代会闭会期间，政府领导人员、组成人员缺员时由上级政府任命、本级政府决定任命，也不利于地方各级政府干部培养宪法法律意识和民主意识。为了防止这些不利现象的产生，1979年7月，五届全国人大二次会议通过修正1978年宪法的决议，规定县级以上地方人大设立常委会，并将此规定写入同日通过的《地方组织法》。从1979年下半年起，县级以上地方人大陆续建立了常委会。1982年宪法确认了这一决策，并明确规定了县级以上地方人大常委会的组成和职权。然而，我国的地方各级人大及其常委会的机构设置和名称五花八门,从而使人们对地方各级人大及其常委会的机构名称表述不正确的现象时有发生，这不仅反映人们对宪法法律和人大知识的不熟悉，而且也反映地方各级人大及其常委会机构设置和名称存在不规范的问题，极大地影响了地方各级人大及其常委会职权正确行使。当下要建设社会主义法治国家及和谐社会，有必要对地方各级人大及其常委会的机构设置和名称进行规范和统一。
一、主要问题
（一）机构规格不统一。地方组织法第三十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会接受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”但在具体实施过程中，情况则大不一样。有的地方按照这些规定设立了由人民代表大会选举产生的有关专门委员会，而有的却只设立了由人大常委会任命的有关工作委员会（室），如我市12个县区没有一个县区设专门委员会，全都只设人大常委会工作委员会（室）。这与专门委员会相比，无论是产生形式、人员组成，还是职能范围等方面，都有着明显的区别。另外，由于受编制等因素的限制，有的地方人大尤其是县一级人大的专门委员会或常委会的工作委员会（室），虽有成员多名，但驻会或日常工作的只有一两个人，实际上成了空架子，工作处于被动应付状态，其结果不仅弱化了地方人大及其常委会对“一府两院”的监督力度，而且也影响了各国家机关办事机构之间的正常工作联系。
（二）机构设置不协调。法律规定地方人大是地方国家权力机关，地方人大常委会是地方国家权力机关的常设机关，它与行政、司法、检察机关相比的一个最明显的特点就是工作机制运行上的程序性和规范化。而其工作机制运行的办事机构和工作机构的设置不协调不统一。究竟哪一级该设哪些机构，怎样确定其名称，怎样确立其工作职能，一直缺乏一个明确具体的、统一的、规范的、具有可操作性的标准和依据，不像行政、司法、检察机关那样上下一致、左右协调。例如，目前我国县级人大常委会机构设置，有的设常委会办公室、选举任免与代表联络工作委员会、农村农业城建环保工作委员会、教育科学文化卫生工作委员会、内务司法工作委员会、财政经济工作委员会、预算工作委员会、信访室、规范性文件备案审查室等9个办事机构和工作机构，有的设常委会办公室、法制工作委员会、财政经济工作委员会、代表联络工作委员会、科教文卫工作委员会、信访室等6个办事机构和工作机构，有的只设常委会办公室、内务司法教育科学文化卫生工作委员会、财政经济城乡建设工作委员会、代表联络工作委员会、信访办公室等5个办事机构和工作机构。这样的机构设置，上下不对应，名称不统一，左右不协调，显得十分凌乱，毫无章法。特别是信访机构的设置，目前存在着不规范和规格低的问题，例如有的市、县把它作为常委会某一办事机构的一个部门，以我市本级为例，2010以前就是把它有作为常委会办公室一个部门，名称叫做“百色市人大常委会办公室信访室”，只确定一个人兼管这项工作。长期存在的这种不协调的状态，与国家权力机关及其常设机关的地位和职权极不相称。当前，随着地方人大及其常委会职权的行使和对“一府两院”监督力度的不断加大，以及错案责任追究等一些新的监督形式的出现，致使人大信访工作的地位和作用显得越来越重要。但是机构规格低、人员少的现状使得信访工作陷入对外协调难、督办力度跟不上、疲于应付的境地，许多反映到人大常委会的申诉和控告以及司法不公、执法不严的案件得不到及时查处和纠正，严重影响了国家权力机关及其常设机关的形象和地位。
（三）机构名称不规范。随着人民代表大会制度逐步完善，目前，全国人民代表大会已设立民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等9个专门委员会。全国人大常委会下设办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会、澳门基本法委员会等工作机构。从全国人大及其常委会的机构设置可以看出，机构是根据形势发展需要逐步设置的，人大专门委员会与人大常委会工作委员会，两者在具体性质和地位上有所区别。全国人大专门委员会是全国人大的常设工作机构，由全国人民代表大会产生，受全国人民代表大会领导，对全国人民代表大会负责，是国家权力机关的组成部分。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大各专门委员会受全国人大常委会领导。全国人大常委会工作委员会则是全国人大常委会的办事机构，直接受全国人大常委会领导。然而，地方各级人大及其常委会机构名称五花八门，让人不得要领，加之目前地方各级人大及其常委会处于一种相对独立、封闭的境地，横向联系不够，确实存在着机构名称不一、各自为政的问题。就以地市一级为例，有的称××专门委员会，有的称××工作委员会，还有的称××工作室。即使同是专门委员会，其名称也不尽相同，如法制委员会，有的称内务司法委员会，有的则称政法委员会，等等。另外，领导职务的名称也不规范。目前，我国各级人大常委会及乡镇人大领导职务的名称不尽相同，全国人大常委会称委员长、副委员长，省（自治区）、市（州）、县（区）三级人大常委会称主任、副主任，乡镇人大称主席、副主席，缺乏统一性，因而也缺少了规范性和严肃性。
（四）主要领导职位设置不科学。地方各级人大常委会主要领导职位，目前各级各地的设置也不相同，缺乏科学性和统一性。省、自治区一级的人大常委会主任一般都由同级的党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别定为副省级，在同级党委的党内职务上，一般只任省(自治区)委委员，个别省(自治区)任常委。市一级的人大常委会主任一般由同级党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别一般定为正厅长级，在同级党委的党内职务上，一般只任委员。县(区)一级的人大常委会主任均为专职，行政级别定为正处级，在同级党委内任委员。乡镇人大主席均为专职，在同级党委内任副书记。从上述可知，地方各级人大常委会及乡镇人大的主要领导，有的是专职，同时在同级党委任副书记;有的是专职，但在同级党委中只任委员;有的是同级党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别，有的确定为同级四家班子的主要领导的那一级，而有的只是确定为副职。地方各级人大常委会主要领导的职位这样设置，不仅显得十分凌乱，没有章法，不规范，不权威，而且也不利于开展工作，不利于调动任职人员的工作积极性。
二、对策及建议
当前，由于地方各级人大及其常委会的机构名称和领导职务的名称各式各样，五花八门，难怪人们对地方各级人大及其常委会的机构名称和领导职务的名称表述不正确的现象时有发生，从而影响了地方各级人大及其常委会职权的行使。为了消除影响地方国家权力机关及其常设机关职权的行使，笔者建议有必要对地方各级人大及其常委会的机构设置、机构名称、领导职务设置和领导职务名称进行规范和统一。
（一）通过立法进行规范。通过立法进行规范，是从根本上解决问题的最好办法。地方组织法对地方人大及其常委会的机构设置虽然作了一些规定，但过于原则，容易使人形成模糊认识，造成实际工作中的随意性。因此，本着坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义政治文明建设，组织机构、人员规模与职能职责和谐统一的原则，建议全国人大常委会对地方各级人大、地方各级人大常委会机构设置、名称、领导职务设置和领导职务名称加以立法规范，以达到上下基本统一对应、左右基本协调的目的。为什么领导职务的名称也要统一呢？这是因为领导职务的名称具有严肃性、权威性、规范性等特点，因此需要认真对待，认真设置，规范使用。各省、自治区、直辖市和凡是有地方立法权的地方人大及其常委会可以采取制定地方法规的办法，对本辖区内地方人大的机构设置和领导职务的名称作出规定，为国家立法提供实践经验，以从根本上解决目前存在的问题。总之，人大工作的程序性、规范性，就应该从统一地方各级人大常委会及乡镇人大领导的名称做起，省（自治区）、市（州）、县人大常委会，乡镇人大班子的正副职领导应该统一称之为主任、副主任。另外，要通过立法确定主要领导职务。为进一步加强党对地方各级人大工作的领导，更好地发挥地方各级人大常委会对地方“一府两院”工作的监督作用。建议全国人大常委会通过立法确定地方各级人大常委会、乡镇人大的主要领导职务，即省(自治区)、市(州)、县(区)人大常委会，乡镇人大的主要领导统一设置为专职，并在同级党委中担任副书记。
（二）通过改革予以加强。各级各地在机构改革中，要从讲政治的高度，对地方人大及其常委会机构建设实行必要的倾斜，以充分体现出国家权力机关及其常设机关在社会政治生活中的重要地位。有关领导和部门，要把重视和加强人大及其常委会建设落到实处，真正使人大及其常委会，即国家权力机关及其常设机关的地位得以体现，使其在全面深化改革、实施依法治国、加快社会主义民主法制建设，以及全面建成小康社会中发挥出更大的作用。
（三）通过健全工作机制进行完善。自上而下，要像开展执法检查那样，采取上下联动的方式，对人大及其常委会机构设置名称和领导职务的名称规范情况开展检查，纠正不规范行为并建立长效机制，使各级人大及其常委会形成一个上下统一规范的机构体系。另外，在规范机构的同时，要积极总结以往经验，结合实际工作中出现的新情况、新问题，及时创新和完善地方人大工作机制，加强对各工作机构内部运行机制的建设，对其职权、职责作出科学合理的界定，力求做到分工明确，职责清楚，关系协调，工作富有成效。只有这样，才能更有利于地方人大及其常委会依法行使各项职权，推进社会主义民主法制建设，保证党的依法治国方略的实施。口李青灵
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