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关于《中华人民共和国矿产资源法》在我市实施情况的检查报告

www.gxbsrd.gov.cn  2014-11-26 17:05  阅读:647154次  作者:  编辑:马 琳   来源:广西百色人大网 

百色市人大常委会执法检查组
(2014年11月20日)

    根据《百色市人大常委会2014年工作要点》安排,市人大常委会组织检查组,于2014年9月22日至9月25日开展对百色市贯彻实施《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)进行检查。检查组在市人大常委会潘其弟副主任的带领下,深入右江区、平果、德保、靖西、那坡等县,以召开座谈会、实地查看矿山企业和查阅档案资料等方式进行实地检查,同时委托田阳、田东、凌云、乐业、田林、隆林、西林等县人大常委会开展自查。现将执法检查情况报告如下:

    一、基本情况

    我市矿产资源丰富,目前全市共发现57种矿种,其中查明资源储量的有31种,共有资源储量158处。铝土矿、煤、锰、石油及天然气、金、铜、镓、锑等七矿种在广西占有重要地位。到目前共发现23个铝土矿区,累计查明铝土矿资源储量7.09亿吨,远景储量达10亿吨以上,约占全国的四分之一。发现煤炭矿区有20个,累计查明煤炭资源储量5.428亿吨,远景储量达8亿吨,占广西23%;查明锰矿资源储量1.26亿吨,约占广西的31%。

    全市已开发利用的矿种有26种,占已查明资源储量的83.9%。截止2013年12月底,全市有效期内的矿山企业共306个,其中部级发证6个,自治区级发证67个,市级发证25个,县级发证208个;煤矿19个,石油3个,锰矿17个,金矿21个,铝土矿4个,锑矿3个,水泥用灰岩3个,普通建筑材料用砂、石、粘土239个;大型矿山5座,中型矿山32座,小型矿山269座。地下开采矿山37座,其中大中型矿山占12%。其中煤矿19个,石油3个,锰矿16个,铝土矿4个,金矿20个,锑矿2个,铜矿1个,建筑石料用灰岩174个,其他矿山67个。

    全市矿产资源行政管理部门是各级国土资源管理局。目前全市共设立矿产执法监察机构26个,其中执法监察科(股)13个,执法监察支队1个,执法监察大队12个;全市矿产执法监察人员共309人(核定的编制数为184人),在编在岗人员151人,聘用人员158人,具有行政执法资格的在编在岗人员118人。在2012年开展的全区国土资源执法监察队伍标准化建设活动中,我市国土执法监察工作机制和各项制度建设均达标。

    二、贯彻实施《矿产资源法》的主要成效

    近几年来,我市各级政府及国土部门认真贯彻落实《矿产资源法》,加大法律宣传,依法履行职责,完善执法监察机制,强化矿山管理,矿产资源的开发利用和保护工作取得了明显的成效。

   (一)加强法律宣传教育,干部群众的法治意识不断增强。我市各级政府及相关部门高度重视《矿产资源法》的贯彻执行,认真开展法律宣传教育工作,利用电视、报刊、广播、宣传栏、宣传标语、印发宣传资料等形式,向广大干部群众广泛开展宣传和咨询活动。认真组织基层政府、地勘单位、矿山企业负责人进行集中培训,加强矿产资源法律法规和业务知识学习。同时,还选派行政相关工作人员先后参加国家、省、市举办的法律法规培训学习。通过采取多种形式开展宣传教育,不断提高广大干部群众及矿业权人的法治意识和基层行政人员的行政执法水平。

   (二)依托铝土矿资源优势,矿产资源开发规模化水平明显提高。为把百色建设成为全国重要的生态型铝产业基地,我市依托铝土矿资源优势和现有产业基础,以资源就地转化、延伸产业链为原则,打造铝土矿生态链、煤电热铝产业链、精深加工和配套产业链三链合一的铝产业集群。初步形成了平果铝、信发广西铝电公司、广西华银铝及锦江集团、百色百矿集团为龙头,集采、选、冶为一体、资源集中利用、项目规模开发的新格局。据不完全统计,2013年全市共开采铝土矿1200万吨,生产氧化铝产量620万吨,电解铝73万吨,铝产业完成工业总产值482亿元;煤炭产量284万吨,产值9.75亿元;锰矿产量27.55万吨,产值1.10亿元。截止今年8月底,通过开展矿山开发整合后,全市矿山数量由原来2007年的614个减少为306个,减少了50%,探矿权数量从原来的397个减少为201个,减少了49%,矿山年产量从1346.05万吨增长至1629.815万吨。

   (三)强化资源管理,矿产资源利用效率显著提高。我市加强对矿山采矿回采率、选矿和冶炼回收率,降低采矿贫化率的监督管理,通过“以奖代补”和“示范工程”等专项资金支持,积极鼓励企业引进和推广先进适用的开采技术、工艺和设备,实现综合开采、综合利用,切实提高矿产资源综合利用率。2013年底,全市主要金属矿产平均采选综合回收率76.78%,主要非金属矿产平均采矿回采率91.34%,煤矿平均开采回采率80.46%。2012年,经国土资源部批准,实施了中国铝业广西分公司铝土矿资源综合利用示范基地,带动了周边靖西县、德保县、那坡县等铝土矿和锰矿的综合利用,形成了具有循环特色的工业品牌。

   (四)坚持依法行政,矿产资源探采秩序逐步规范。各级行政主管部门严格按照“一法一条例”的规定,严把矿业权审批关,积极开展探矿权和采矿权年度检查工作,及时发现并严格纠正部分探、采矿权人不履行法定义务的行为,促进矿业权人依法开采。进一步完善矿产资源执法监察机制,建立了市、县(区)、乡(镇)、村(组)四级矿产监察体系,实行矿山执法监察分片包干责任制,加强与公安、林业、安监、工商等部门开展联合执法,严厉打击非法采矿行为,保障我市矿业秩序保持了良好的发展态势。近年来,全市探矿权“年检率”达95%以上,采矿权年检率过90%以上,关闭非法矿山51个,追究刑事责任42人,没收矿产品51871.59吨,罚没673万元,共立案查处矿产资源违法案件358起,结案358起,结案率达100%。2010年至2013年全市共征收矿产资源补偿费1.17亿元。

   (五)统筹开发利用与保护,矿山生态环境治理工作得到加强。一是矿山地质环境保护与治理规划编制工作顺利开展。截止目前,全市除了那坡、田林两个县外,其他县(区)都已全面开展此项工作,市县级发证的矿山已完成方案编制并通过备案208个,占75%,大部分矿山都已签订方案编制协议书。二是建立地质环境保护长效机制。印发了《关于矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知》,对治理方案编制、评审、备案的法律依据和程序进行明确、细化,建立全市“矿山地质环境保护与治理恢复方案”评审专家库和矿山地质环境保证金制度。2009年以来,全市已收缴了由市、县级发证的321个矿山企业地质环境恢复保证金,金额2357.3025万元。三是积极落实国家专项矿山地质环境治理项目。截至目前,全市共争取矿山地质环境治理项目5个,资金1060万元,主要对靖西锰矿、乐业浪全金矿、凌云逻楼金矿、平果新袍铝矿、平果四塘镇大旧锰矿等矿山地质环境治理,目前已竣工4个,共治理恢复造旱地林地等约1114亩,修复水渠长3279.8米,完成挡土墙护坡、修建排水沟、回填采矿区等矿山地质环境治理工程,取得了良好社会效益和经济效益。四是推进绿色和谐矿山建设。中国铝业公司广西分公司平果铝土矿绿色矿山、采矿用地改革试点,东怀煤矿的“机械化生产、标准化矿井、信息化管理、花园式煤矿和专业化队伍”建设成为“全国中小煤矿的标杆”,“百色经验”已被国家安监总局在全国推广,为全国同类矿山开创了先河,也为我市资源合理利用、节能减排、保护生态环境,促进我市经济发展,促进矿山企业和当地居民和谐共处做出了榜样。

    三、存在的困难和问题

    我市各级政府对《矿产资源法》的贯彻执行扎实有效,但也还存在一些困难和问题。

   (一)一些企业和群众法治意识不强,违法开采现象屡禁不止。由于我市矿山点多面广、法律宣传教育不到位,执法力量薄弱,巡查工作和集中整治缺乏长效机制,部份县的矿山企业仍然存在越层越界或不按开发利用方案开采的行为。在2013年采矿权年检时发现,靖西县61个矿山企业就有21个矿山企业存在越界开采行为;中国铝业股份有限公司、广西登高(集团)田东水泥有限公司、广西东怀矿业有限责任公司、华润水泥(田阳)有限公司等企业均存在不按开发利用方案超批准开采规模开采。同时,一些群众受利益驱使,加上地处偏远山区,往往以为自家承包地随便采挖矿产资源,非法盗采、无证开采矿产资源的行为时有发生。

   (二)重要矿产品运输管理存在缺陷,矿产品非法收购和运输现象严重。由于自治区人民政府出台的《广西壮族自治区重要矿产品运输管理办法》(广西壮族自治区人民政府令第40号)已在2012年废止,目前对重要矿产品运输缺乏有效的管理规定,特别是具有优势的铝土矿、锰矿、铜矿等重要矿产品,近年来出现一些商家收购和外运的现象比较严重,各级政府和行政主管部门虽然采取了一系列措施,但没有从源头上遏制,极大地影响我市经济特别是以铝为主导的工业经济的稳定持续发展。

   (三)矿产资源补偿机制不完善,由此引发的信访问题较为突出。矿产勘查与开发涉及当地矿产资源土地所有者的利益,由于国家更多地考虑矿产资源稀缺性补偿,而对矿区水土治理、生态恢复、移民、居民生活救助和就业安置等方面投入不足,矿产资源土地所有者的权益未得到充分体现,为此发引发的信访问题和群体性上访事件时有发生。如2008年7月右江矿务局采煤引起地面沉陷造成群众耕地受损而引发的群体性上访问题,由于没有国家补偿政策依据,最终以双方协商促成赔偿群众120万元才解决群体性上访问题,但群众耕地恢复尚未得到根本解决。

   (四)探矿权管理设置不完善,矿产资源存在被圈而不探现象。由于探矿权的审批是由国土部和自治区国土资源厅两级负责,审批权限不在市、县两级,在探矿权人办理延续登记时也没有征求市、县意见,导致地方政府监管不到位,同时由于国家制定的勘查投入标准过低,有些企业仅完成最低投入占地盘,制约了勘查进度,有的探矿权人圈而不探,以采代探等行为,影响了矿产资源开发利用。如隆林各族自治县克保金矿普查项目、乐业县九龙金矿详查项目、田林县猫山金矿详查项目、田东县那逢锰矿普查项目等矿点,探矿权人为了通过探矿权年检,在临近年检时才聘请勘查单位开展勘查工作,以应付年度检查,一年中仅施工1至2个月,其余时间都处于停工状态。又如广西南宁紫宇矿业有限公司在田林县登记的百地金矿勘探项目,于2010年6月至8月在田林县百乐乡百乐村百地屯一带以采代探,非法占用农用地,此事已依法处理。

   (五)法律授权限制,基层行政执法职能弱化。在实际执法监察工作中,由于现行法律没有赋予国土执法监察部门任何强制执行权,案件的执行必须申请人民法院,导致案件查处进程缓慢。根据《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,盗采矿产资源金额5万元以上才受刑事追究,盗采者往往钻法律空子,加上目前盗采矿产案件的破坏价值鉴定在我区需要委托具有调查鉴定条件的广西地矿资源勘查开发有限责任公司、中南冶金地质勘查局南宁地质调查所、广西第四地质队等勘查部门作出破坏鉴定评估报告,再提交广西壮族自治区国土资源厅非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定委员会进行评审认定,整个程序复杂,耗时长,费用成本高,国土部门往往因无法及时确认盗采价值或因达不到法定5万元价值而无法移送公安机关立案,致使违法盗采行为难以得到有效打击。

   (六)行政执法主体力量薄弱,联合执法主体不明确。各县(区)行政主管部门执法队伍普遍存在具有执法资格的在编在岗人员少,独立执法能力有限,执法效果不佳的问题。据统计,全市在编在岗具有执法资格人员共118人,其中最多的靖西县有61人,执法力量相对较强,其余县(区)仅有2—10人不等,那坡县最少仅配有2人。而联合执法由相关职能部门派出一定人员组成,是一个临时性的机构,执法主体的分散性,各职能部门间存在沟通协调不够、衔接不畅的问题,容易混淆几个行政机关之间的职责权限范围分工,导致行政处罚权的主体和法律责任承担不明确。

   (七)一些矿山环境治理和土地复垦效果不明显。我市大部分矿山企业多为砂石粘土小型矿山,客观存在难以实施恢复治理和复垦工作。但,主观上也存在采矿权人、矿山企业对矿山环境治理认识不足,个别县对矿山地质环境保护与治理规划编制工作重视不够,落实治理方案不到位,行政跟踪监督落实缺乏刚性机制,出现一些矿山开发后土地复垦、植被恢复不及时治理影响生态环境的问题。如田林县高龙龙发石场、百利建筑用砂岩石场,凌云县沙里乡更耐采石场、那坡县龙合乡果三采石场等砂石矿山,多年来一直未得到有效治理,目前尚未复垦的面积达42.5公顷,未恢复植被的林地达73.9公顷。

    四、建议和意见

    为了进一步推进《矿产资源法》在我市的贯彻实施,针对存在问题,提出以下建议意见。

   (一)进一步提高思想认识,加大《矿产资源法》宣传教育力度。《矿产资源法》是推进矿业发展,规范矿产资源勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要而制定的一部法律,贯彻实施好这部法律具有十分重要意义。各级政府要从我市发展矿业的战略高度,进一步提高思想认识,加大法律的宣传力度,采取多种形式,更加广泛、更加深入地开展法律宣传教育,不断提高行政执法水平和广大群众的守法意识,促进矿权人依法开采。

   (二)进一步加强矿山整治工作,切实保障矿产资源有序开发。一是加强矿产企业违规行为的整治工作。要加强每年矿业权年检和不定期开展矿山企业生产情况检查工作,实时掌握矿业开采情况,及时发现和纠正矿山开采活动中存在的问题,对不按照规定进行圈而不探、以采代探或越层越界开采等行为要依法严肃处理。二是加强矿产资源的整合工作。严格按照自治区的要求,科学编制资源整合和矿业权设置方案,解决矿山布局不够合理的问题,推进矿产资源的科学、合理、有效开发利用。三是妥善处理涉及矿山群众利益问题。要依照法律、政策规定,正确处理矿山开发过程中涉及国家、地方、企业和群众利益关系,维护矿山企业的秩序稳定,构建和谐矿山。四是加大矿区巡查工作力度。充分发挥市、县(区)、乡(镇)、村(组)四级矿产监察体系作用,落实好分区包干责任制,加强对重点矿区的监管,扎实开展整治“回头看”行动,巩固矿产资源勘查开发秩序整顿成果。

   (三)进一步加大执法力度,严厉打击矿产资源违法行为。针对无证开采、盗采、滥挖和非法收购、外运等违法行为,各级行政主管部门要发挥执法主体的作用,主动深入矿区排查摸底,集中力量严厉打击违法案件;要规范联合执法行为,明确联合执法各部门职责权限范围分工和法律责任,充分发挥各部门行政职能作用,加大对矿山违法行为的综合治理力度;要加强对重要矿产品流通市场的管理,建立适合本行政辖区内重要矿产品准运制度,加大各级政府工商行政管理部门对非法收购和销售重要矿产品的查处力度,遏制矿产资源外运行为。

   (四)进一步建立和完善检查机制,切实提高矿产执法监察能力。各行政主管部门要建立和完善矿产资源动态巡查责任制、矿产企业安全检查情况通报制度、各单位之间实行矿产执法监察信息共享机制和矿产资源开采情况通报制度,进一步提高监察水平。在法律没有赋予国土执法监察人员强制执行权之前,要结合本市情况,积极探索综合性的具有执行权的专门矿产执法工作机制,组建具有强制执行权的综合执法队伍。要争取自治区鉴定机构的支持,建立快速、便捷、依法的盗采矿产价值鉴定工作机制,不断增强查办案件手段,提高执法能力。

   (五)进一步加强矿产资源管理队伍建设,提升矿政管理人员整体素质。矿产资源管理工作政策性、专业性强,牵涉的部门多,市政府要发挥主导作用,进一步加强对矿产资源管理工作的领导,及时解决基层矿产资源管理人员不足的问题,不断壮大执法队伍,提高行政执法主体独立执法能力;要进一步加大对矿产资源管理和执法人员的教育培训力度,不断提高他们的政治思想素质和业务能力水平,打造一支高效廉洁、业务精良、作风过硬的矿产资源管理队伍,提升矿产资源的管理水平。

   (六)进一步加强矿山地质环境保护与治理工作。各级政府必须坚持“在保护中开发,在开发中保护”的原则,树立既要金山银山,也要绿水青山的理念,把开发利用与保护环境有机结合起来,统筹安排,协调发展。一是加大矿山地质环境保护与治理规划编制工作力度。市政府要督促尚未开展此项工作的那坡县、田林县尽快推进开展,对已全面开展工作的县(区)要把工作落实到矿山企业,尽快完成各矿山方案编制,并通过审查备案。二是强化矿山治理工作的督促检查。按照“谁开发谁保护,谁污染谁治理,谁破坏谁恢复”的原则,严格执行矿山地质环境恢复与治理保证金制度和土地复垦保证金制度,督促矿山企业采取措施,推进矿山地质环境恢复治理的落实。三是加大争取国家专项治理资金力度,增加资金投入。四是积极推进绿色矿山建设工作。推广平果铝业、德保铜矿、东怀煤矿等5个国家级试点绿色矿山企业的先进经验,通过示范带动作用,全面提高矿山地质环境恢复治理水平。