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潘其弟:关于完善人大专题询问工作机制的研究

www.gxbsrd.gov.cn  2015-10-28 09:34  阅读:482583次  作者:  编辑:罗名斯  来源:广西百色人大网 

关于完善人大专题询问工作机制的研究

市人大常委会副主任 潘其弟

  2015年9月

  党的十八届三中全会指出,完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。专题询问是各级人大及其常委会依法履行对“一府两院”工作监督职责的重要形式,也是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的有效方式。如何更好地贯彻落实中央精神,按照全面深化改革和全面推进依法治国的新部署、新要求,进一步运用和开展好专题询问监督手段,不断完善人大监督工作机制,是摆在地方各级人大常委会面前的一项重要课题。就如何完善人大专题询问工作机制进行深入思考和研究,促进人大工作创新发展,对于助推百色全面深化改革,实现经济社会跨越发展具有十分重要的意义。

  一、人大专题询问的由来及发展

  (一)人大专题询问的法律依据

  询问是人大监督的一种重要形式,是法律赋予人大监督“一府两院”的重要手段。《组织法》、《代表法》、《监督法》等法律都在条款里对询问作了明确规定。

  1982年公布施行的《全国人民代表大会组织法》第十七条、2004年修订的《地方组织法》二十九条都作出规定:在人民代表大会审议议案时,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人说明。

  1992年实施的《代表法》第十三条、2007年施行的《监督法》第三十条也明确规定:在会议审议议案和有关报告时,可以向本级有关国家机关提出询问,有关国家机关应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。

  (二)人大专题询问的发展历程

  专题询问是询问的衍生与拓展。虽然我国法律很早就对询问工作作出了明确规定,但内容还过于简单,不够具体详细,真正意义上的专题询问直到2010年才正式诞生。2010年3月,吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议上作全国人大常委会工作报告时,明确提出要依法开展专题询问和质询,选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,并请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。2010年6月24日,十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于 2009 年中央决算报告时进行了专题询问,标志着我国人大运用专题询问手段,创新监督方式的先河正式开启,成为我国人大监督史上的一座重要里程碑,意义非同反响。同年8月、12月全国人大常委会还就国家粮食安全工作情况和深化医药卫生体制改革工作情况进行了专题询问。2013年8月,十二届全国人大常委会第四次会议举行联组会议,专题询问传染病防治工作和传染病防治法实施情况,这是张德江委员长首次主持专题询问会。截止2015年7月,十二届全国人大常委会开展了7次专题询问,并得到了张德江委员长的高度重视和支持,委员长亲自主持了3次询问会。

  专题询问会在全国人大常委会开展后,地方各级人大也积极开展了探索和实践。2010年9月15日,上海市十三届人大常委会第二十一次会议围绕“建立世博后城市管理长效机制”主题开展了专题询问,这是上海市人大常委会召开的首次专题询问会,也是首个省级人大常委会召开专题询问会。就广西而言,首次开展专题询问则是在2011年9月22日,自治区十一届人大常委会第二十三次会议举行联组会议,对全区食品安全工作情况进行专题询问。

  时至今日,专题询问经过五年的摸索和完善,已经在全国各地遍地铺开,走向了规范化、制度化和常态化,成为各级人大常委会监督工作中一种卓有成效的监督方式。2015年4月,全国人大常委会办公厅制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,自治区人大常委会在2015年5月也出台了《关于改进完善专题询问工作的意见》。这些意见的出台实施,为广西各级人大常委会进一步深化人大监督,增强监督的针对性和实效性提供了重要遵循和行动指南。

  二、百色市开展人大专题询问的现状

  (一)百色市人大常委会开展专题询问的情况

  百色市第三届人大常委会在2011年9月组成以来,一直积极探索创新人大监督方式。从2013年开始探索运用专题询问手段,紧紧抓住全市经济社会发展大局和人民群众普遍关心的热点难点问题,先后就全市招商引资工作情况、大气污染防治法贯彻实施情况和全市旅游产业发展情况开展了专题询问。为了进一步增强监督工作实效,通过制度形式规范专题询问的程序、操作,为今后开展专题询问提供依据,2013年9月,市三届人大常委会第十五次会议还通过了《百色市人大常委会专题询问试行办法》。

  ⒈对全市招商引资工作情况开展专题询问

  2013年5月17日,市人大常委会召开了全市招商引资工作情况调研座谈会暨专题询问会。会上,市人大常委会听取了市人民政府招商引资工作情况汇报,针对调研中发现的环境保护、办事效率、优惠让利、人才培养、土地利用、基础设施配套建设、产业规划等10个突出问题,由10位人大代表、市人大常委会委员采取“一问一答”的监督方式,进行了互动询问。市招商局、住建委、环保局等11个部门负责人到会接受询问,回答问题。这是市人大常委会首次召开的专题询问会,会议得了市委高度重视和支持,市委书记、市人大常委会主任彭晓春出席会议并讲话。

  专题询问不能止步于问答,询问是手段,关键在于抓落实见成效。为切实推进全市招商引资专题询问整改工作落到实处,推动全市招商引资工作再上新台阶,时隔半年多,同年11月,市人大常委会组成三个调研回访组,通过明察暗访、座谈交流、问卷调查等方式对招商引资专题询问涉及的10个方面问题的整改落实情况,进行回访调研、跟踪监督。在跟踪回访后,市人大常委会还召开了全市招商引资专题询问整改落实情况汇报会,请市政府有关部门负责人作整改落实情况汇报,会上还播放了整改落实情况的相关视频、照片,最后由市人大常委会委员根据回访掌握的情况作评议。对问题紧抓不放,持续跟踪监督,一抓到底,寻根问果,这是本次专题询问会的最大特点。整个活动取得了良好效果,获得了社会各界的广泛赞誉和热烈反响。

  ⒉对贯彻实施《大气污染防治法》情况开展专题询问

  2014年7月11日,在市人大常委会召开《大气污染防治法》执法检查汇报会上,9位市人大代表、市人大常委会委员以及市民代表就市民普遍关心的大气污染防治问题提出询问,市政府及市发改委、环保局、工信委、市政局等政府相关职能部门负责人直面问题,坦诚作答。

  会上,有一名市人大常委会委员直奔主题,毫无忌讳,直接询问了市人民政府,与会的副市长代表市人民政府坦诚作出了应询。人大代表、人大常委会委员直接询问市政府领导,这在百色市人大常委会历史上尚属首次,而之前询问的对象都只是政府相关部门负责人。同时会议邀请了市民代表、网民代表参加,更有甚者,与会的一名市民代表还就市民关心的烧烤摊烟气熏天问题也毫无顾虑地询问了市政管理部门。邀请市民、网民代表参与,充分保障了公众对环保问题的知情权、参与权和监督权,呼吁共同营造大气污染防治“同呼吸、共奋斗”的社会氛围。直接询问政府负责人、邀请市民网民代表参与询问,是本次专题询问活动比较显著的两大特点。

  ⒊对全市旅游产业发展情况开展专题询问

  2015年9月17日,市三届人大常委会第二十九次会议举行联组会议,对全市旅游产业发展情况开展专题询问。会上,10位市人大常委会委员就当前我市旅游产业发展中的基础设施建设、项目招商引资、产品策划包装、人员机构配备等一些热点难点问题进行了询问,市旅发委、发改委、交通等9个部门负责人一一作了应询。这次专题询问会是市人大常委会首次在常委会会议上采用联组会议的形式进行的,进一步扩大了市人大常委会委员参与度。

  在这次询问互动环节中,有5位市人大代表、市人大常委会委员对于不清楚的问题或关注的热点问题发起了紧追不放的“提问”,有关部门负责人积极作了回答。“追问多、参与多”成为了此次专题询问的一大特点。

  (二)百色市12县(区)人大常委会开展专题询问的情况

  专题询问是人大监督工作的新手段、新亮点。百色市各县(区)也根据实际情况,不断摸索和实践专题询问监督方式,从2012年12月开始,凌云、隆林、乐业、靖西、田林、平果、田阳、田东等县都先后开展了专题询问活动。

  从询问的次数来看,德保、那坡、西林三县尚未开展过专题询问,尚处于空白阶段;而其他9个县(区)除了田林县、隆林各族自治县分别开展了两次,其他都仅是开展了一次。从询问的程序来看,基本都是采用“一问一答”方式进行,人大代表、人大常委会委员提出询问,政府相关部门作出应询。从询问的内容来看,询问的问题紧扣民生,从人民的“钱袋子”到城乡规划管理、农村义务教育、强农惠农政策、农村合作医疗、农资安全、代表建议办理等关系人民群众衣食住行方方面面的问题。从询问的效果来看,监督工作取得了一定成效,切实推动了“一府两院”工作的改进。田阳、凌云等县在专题询问会结束后,还咬住问题紧追不放,持续开展了跟踪监督。

  三、百色市开展人大专题询问尚存在的问题

  2013年以来,百色市人大常委会紧紧围绕全市工作大局和人民群众普遍关心的热点难点问题,每年都举行了一次专题询问会。会议规模大、效果好,社会各界反响热烈。但同时也还存在一些仍需改进或进一步深入提升的问题。

  (一)监督的广度和深度不够

  虽然市人大常委会开展了三次专题询问,但从询问的选题来看,主要集中在招商引资、大气污染防治、旅游产业发展等经济社会领域。对改革难度大、存在问题多、社会关注度高,且最容易引发社会突发事件,造成重大人员伤亡的领域,还没有开展过询问,比如征地拆迁、生态移民搬迁、重大民生工程等,难以满足人民群众的利益诉求和发展期待。从被询问的对象来看,都是仅对市政府及相关职能部门提出询问,范围比较狭小,对市“两院”工作的专题询问目前还没有开展,尚处于空白状态,监督的广度和深度都有待进一步挖掘。比如,在2015年9月开展的全市旅游产业发展情况专题询问会上,虽然市中级人民法院、市人民检察院主要领导也列席了会议,但由于涉及业务关系不大,没有被作为询问对象。近年来,随着社会的不断发展进步,公民的法律意识、维权意识也在不断增强,涉法涉诉信访案件呈现攀升趋势,司法不公、司法腐败、冤假错案以及金钱案、权力案、人情案等现象一直都是群众反映强烈的问题。运用专题询问手段,对市“两院”工作深入监督,进一步建立完善司法管理体制和司法权力运行机制,是对人民群众迫切期待的回应。

  (二)人大刚性监督力度不够

  主要体现在两个方面:一是人大常委会委员提问刚性力度不够。有的问题不痛不痒,没有抓住关键和要害问题,缺乏针对性;有的委员对部门回答文不对题、答非所问时,不敢大胆纠正发言;有的委员或部门负责人在问答环节照本宣科,照着稿子念,缺乏互动性、灵活性;有的委员问完就完了,满意或不满意,也没有做出客观的评价等等。总之,在询问环节中激烈性和尖锐性还不足,“火药味”还不够浓,委员真问、敢问、会问的风采和能量没有完全展现、释放出来,不敢问、不会问、不愿问的现象依然存在。以上存在的种种不足现象,究其原因,主要是:问题梳理工作大都是由人大常委会调研组负责组织的,未经委员本人亲自思考、动手梳理,没有充分调动委员积极性、能动性。有的委员受专业知识的影响,对议题的熟悉程度还比较“外行”,加上询问前功课没做好,调研不够扎实深入,掌握情况不充分,问题设计、言辞未经深入推敲论证,导致提问时底气不足。人大常委会和委员在一定程度上还存在怕得罪人、担心与政府对着干,给政府制造麻烦的思想,有的怕被别人误认为是刁难、找茬政府,履职能力还不够强;有些被询问的对象甚至还是曾经共事的领导、同事或好朋友,容易受到人为主观因素的影响。二是询问的“汗味”“辣味”不浓。在没有开展询问前,事先透露了委员询问的题目和内容,存在着担心政府相关部门答不出来或者答不好,影响会议整体效果;怕为难政府,怕丢政府脸面等问题。询问题目和内容缺乏保密性、严肃性,部门负责人回答事先就拿到了“试卷”,准备好了“答案”,有些甚至照着办公室准备的材料念稿,导致严肃的询问会有失紧张、“汗味”不足,有失激烈、“辣味”不浓,在这样的情况之下开展专题询问,对人大监督实效和人大整体形象势必会打下了一些“折扣”。

  (三)对外宣传力度还不够

  虽然历次专题询问会都请右江日报、百色电视台等媒体前来宣传报道,会议作了全程录播,并在电视台、人大门户网站播放经过后期剪辑的专题片,但宣传方式和形式还比较传统,开放程度还不够,缺乏活泼多样。到目前为止,还没有大胆尝试通过电视、网络直播的方式进行现场全程直播,公众未能第一时间了解会议概况。同时,虽然人大常委会也对“一府两院”整改落实情况做了跟踪问效,并且也邀请媒体做了一些后续跟踪报道,但宣传报道还不够全面,对于整改落实情况是否满意,还未公开向媒体、社会公布全面具体情况。

  四、完善人大专题询问工作机制的基本途径

  (一)要选好题、调好研,精心做好专题询问前期准备工作

  专题询问前期准备工作包括确定询问的选题、开展调查研究、制定询问会方案等。选题、调研是开展好专题询问活动的前提和基础,关乎着会议的成功与失败,关乎着人大监督的实效。

  一要选好题目,突出针对性和时效性。选好题目是前提和基础。要紧紧围绕贯彻落实中央关于“四个全面”战略思想和战略布局,围绕全市改革发展稳定大局和社会普遍关注、人民群众期待的重大问题,把改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的问题确定为专题询问的选题。同时要充分发扬民主,广泛征求社会各界的意见,包括人大各专门委员会、常委会工作委员会、人大代表、群众代表以及“一府两院”相关部门等方方面面的建议和意见,统一汇总后提交人大常委会会议研究确定,统筹纳入人大常委会年度监督工作计划。二要深入调查研究,全面掌握新情况。毛泽东同志说过:“没有调查就没有发言权。”调研不深入、不扎实,询问时就会显露出底气不足、腰杆不直,陷入“本领恐慌”。人大常委会委员要带着明确的主题,深入基层一线调查研究,听取群众心声,掌握社情民意,善于发现新情况、新问题。要变被动听为主动找,不打招呼,搞突击调研、随机暗访,改变过去由接待方事先安排的路线和察看点的常规做法,使掌握的情况更准确、更全面,特别是一些尖锐问题和深层次矛盾,真正做到摸实情、接地气、增底气,避免调研流形式、浮表面、走过场。三要认真梳理问题,善于抓住问题的关键和要害。在深入实际调研、听取情况汇报后,认真梳理出人民群众普遍关注的热点难点问题,并有针对性地征求人大代表、基层人大对专题询问的意见建议,努力做到人民群众最关心什么,人大专题询问就问什么;“一府两院”工作最难推进什么,人大专题询问就问什么。

  (二)要敢于问、善于问,发挥委员在询问环节的主体作用

  询问是人大常委会开展专题询问工作的中心环节,也是最重要的关键环节。人大常委会委员是询问的主体,在专题询问中发挥着主体和主导作用。人大常委会在安排常委会委员提问的人选时,要突出针对性、专业性,既要充分考虑委员履职积极性、主动性,又要考虑委员对选题内容的熟悉掌握程度,是否从事过与选题相关工作,要按照适当比例安排一些熟悉选题、来自于基层的委员。负责提问的常委会委员要消除思想顾虑,切实履行人大监督职责,敢于担当负责,努力在提高询问技巧上下功夫,言辞温和而不失犀利,真正做到敢于问、善于问,问得准、问得透。一是要问得准。问得准不准,不仅关系到询问活动整体实效,还体现了委员履职能力水平的高低。委员要取消怕得罪人的顾虑心理,准确抓握关键和要害问题,言民所欲言、问民所欲问,真正问到根子上,杵到腰眼子上,不回避矛盾,切实问出实际效果。二是要问得透。对于提问的问题,要有打破砂锅问到底的精神,避免“问完就完了”走过场式的问答;答非所问、回答不满意的,要敢于紧追不舍再次发问,把问题弄透、弄实,直到满意为止,确保提问问出深度、问出要害。

  (三)要抓到底、出成效,健全专题询问跟踪监督反馈机制

  全国人大常委会张德江委员长多次强调专题询问“一定要防止流于形式、防止走过场”。 专题询问的效果如何,关键在于落实,体现在后续跟踪监督上,推动“一府两院”改进工作。

  专题询问不是一问了之,而是要一抓到底,务求实效,切实推进实际问题的解决,真正产生影响力、推动力,而不是图形式、图热闹。专题询问的效果如何,关键在于落实,要在狠抓落实上下功夫见成效。人大专门委员、常委会工作机构要及时汇总整理常委会委员的审议意见,函送“一府两院”研究落实,并要求按规定时限书面反馈整改落实情况报告。要一跟到底,防止不了了之,加大跟踪检查力度,通过听取专项工作报告、视察调研、督促检查等形式,对整改落实情况进行跟踪监督,做到事事有回音、件件抓落实。要引进工作评议机制,将专题询问与专项工作评议有机结合起来,组织常委会委员审议整改落实情况报告,并作出满意度测评,请参加询问会的常委会委员、有代表性的旁听人员进行评价打分。测评不满意的,要责令相关部门继续整改并报送整改落实情况,直到满意为止。对于落实工作不力,作风不实、推卸责任的,要严格责任追究。

  (四)要敢揭短、晒“太阳”,健全专题询问信息公开制度

  信息公开,是深入推进工作的一把利器。专题询问不仅要公开邀请市民代表参加,扩大公众参与度,还要扩大信息公开力度,接受社会公众监督。人大信息公开度,在很大程度上决定了人大监督的成效。随着人民代表大会制度的不断完善,人大在社会政治生活中的地位越来越重要,人民群众对人大的政治期望值也越来越高,这就需要人大的各项工作越来越开放,越来越透明。要建立健全专题询问信息公开制度,扩大信息公开力度,不仅要在电视、人大门户网站进行全程直播会议,还要及时将人大常委会的审议意见、“一府两院”落实整改情况向媒体、向社会公众公开。通过“揭短亮丑”、“晒太阳”的方式,增强监督的透明度,促使相关部门更好的加强和改进工作。

  (五)要抓培训、拓素质,提高常委会委员履职能力和水平

  人大工作涉及经济社会发展的各个方面,政治性、法律性、专业性都很强。委员履职素质的高低直接关系到人大常委会依法履职水平,关系到经济社会发展和人民群众利益的实现。因此,要建立健全委员培训长效机制,每年定期举办履职能力提升培训班,深入学习党的十八大及十八届三中、四中全会精神,特别是对人大工作的新论述、新要求,提高人大代表运用科学理论分析和解决实际问题的能力,增强政治敏锐性和政治鉴别力;组织学习宪法、监督法、代表法和组织法等法律知识,学习与履职行权有关的经济、科技、文化等方面知识,拓宽委员知识面,同时组织到其他省市人大常委会考察,学习他们的先进经验和好做法,开阔眼界,提高自身综合素质。通过强化学习培训,提高履职能力和水平,让委员在专题询问中提问更有水平、更胸有成竹。

  专题询问是人大监督工作方式方法的创新,虽然目前尚处在不断发展完善过程,还有一些需要改进和完善的地方,但随着人大工作的不断与时俱进,专题询问监督手段的不断运用和实践,必将增强人大监督工作的实效性,从而更好地促进经济社会持续健康发展。