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杨明刚:农村土地承包经营权流转存在的问题及解决对策

www.gxbsrd.gov.cn  2015-10-27 15:08  阅读:507275次  作者:杨明刚  编辑:罗名斯  来源:广西百色人大网 

农村土地承包经营权流转存在的问题及解决对策

百色市人大常委会副主任  杨明刚
2015年9月16日

    农村土地承包经营权流转是促进农业规模经营,优化农业资源配置,发展现代农业的必由之路,也是农村生产力发展的客观要求,对于推动农业产业转型升级,促进农民创业创新,推进工业化、城市化和城乡统筹发展有着十分重要的意义。随着党的十七届三中全会允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营这项重大决定的实施,农村土地呈现出了加速流转的态势。近年来,百色市深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,紧紧围绕“农业增效、农民增收”发展主题,按照“依法、自愿、有偿”的原则,拓宽“土地流转、规模经营”的产业思路,通过政策宣传、试点带动等途径引导农民进行土地流转,促进农业和农村经济逐步走向市场化、规模化。如何进一步加快农村土地合理流转,推动新农村建设快速稳步发展,成了我们当前面临的一项长期而重要的任务。

    一、百色市土地承包经营权流转基本情况

    截止2014年底,百色市土地承包经营权流转面积35.16万亩,占承包耕地总面积的11.3%,同比增长17.2%。

    全市土地流转呈现出以下特点:一是规模经营明显提高。土地连片流转规模经营迅速加大,200亩以上连片流转的耕地面积11万亩,占总流转面积的36.6%。如田东县平马镇四平村季节性流转耕地达60%以上,高于全市平均值6倍以上。二是土地流转方式多样化。有转包、出租、互换、转让、代耕代种、股份合作等集中连片规模经营,转入对象有农民专业合作社,企业和种养大户,采取的模式有“企业+农户+基地”、“企业+农民专业合作社+基地”和种养大户直接经营使用等,其中“土地季节性流转开发秋冬菜”已形成百色市土地流转新模式;百色市右江区永乐镇华润希望小镇出现农民以土地入股,建立股份合作社,与业主合作开发,农民按股分红的流转方式,农民以土地折价入股保底分红,是土地流转的新方向。在用途上以蔬菜、水果、药材种植及良种繁育为主,也有少部分的养殖。三是经营产业较为集中。连片土地流转经营主要集中在观光农业、水果(芒果、香蕉、火龙果、葡萄)、蔬菜(番茄)、药材(田七)等产业上。如田东盛茂香蕉16000亩、华润五丰葡萄5000亩、田阳壮乡一品8000亩、平果冠祥火龙果公司2600亩、右江区大楞田七1000亩等,打造了一批土地规模流转典型。

    我市土地承包经营权流转产生以下效益:一是提高了土地利用率。在农村土地承包工作中,村委按照好、中、差地块分别承包给农户,致使每大片耕地每个农户有2-3块土地,经营品种单一、分散,耕种粗放。通过土地流转,对原来零星分散的土地进行了整合,改变了传统农业经营模式,形成了区域化布局、规模化生产、产业化经营模式,提高机械化运作程度和生产效率,降低劳动力成本,使土地的综合利用率达到最大。二是实现了农业增产增效。耕地流转以后,严格按照统一模式进行标准化生产,节约了种子、机械、人工等项费用,提高了经济效益。据农业部门专家分析,统一耕种后,用于种植蔬菜产值平均可达到10000元/亩;种植水果产值平均可达到5000元/亩,比种植水稻、玉米高出2000-7000元/亩左右,真正实现了节本增效。如用于蔬菜种植的流转土地大都建造了塑料大棚和日光温室,效益更为可观,产值平均可达到15000元/亩以上。三是加快了农村剩余劳动力的转移,增加了农民收入。农民把土地流转以后,有的被流转企业返聘,从事基地季节性临时用工,每人每年收入可以达到3000-5000元左右。有的充分发挥地处城郊的区域优势,进城务工经商,转向二、三产业,人均年收入1万元左右。有的离开家乡,长期到经济发达地区务工人均年收入2万元左右。

    二、当前农村土地承包经营权流转存在的问题

   (一)农民流转意识不强。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料,粮价趋涨,土地升值,部分农户“恋土”观念加剧,农民担心流转土地后会失去生活的依靠,所以宁可粗放经营,甚至撂荒,也不愿将土地流转出去。同时,土地流转是一个很复杂的过程,农民在流转中又处于弱势,他们缺乏必要的合同法知识,缺少对土地升值的预见性,甚至缺少话语权,在土地流转中农民利益往往得不到有效保障,进而对土地流转失去信心。因此,需要相对集中连片流转较困难,经常出现多数农户同意,极少数不同意的情况,导致土地连片规模流转失败,特别是偏远乡村屯更为明显,土地流转率较低,出现农民土地承包经营权自愿流转与连片流转规划用地之间的矛盾。

   (二)土地流转不规范。目前,在土地流转过程中,主要是群众自发进行多,缺乏有效的组织和引导,存在一些不规范现象。全市土地流转率较低,仅占总承包面积11.3%,与全国28.8%、全区18.8%的平均水平比,有较大差距。首先是缺乏土地流转服务机构和流转平台,土地流转的供求信息不能及时有效沟通,转出方找不到转入方,土地流转供给需求脱节。一方面土地流转市场不规范,一些工商企业等市场主体或机构有建立或扩大经营的需求,但因流转信息不灵,出现农户想流转土地而流转不出去,欲承租土地者不知道哪里有土地的状况,同时流转程序和合同不规范。另一方面一些经营副业或常年外出打工的农户有减少或放弃承包土地的愿望。有不少农民不知道应该怎样进行流转。这些问题使农村土地难以实现规范、有序和高效流转,整体呈现出流转速度偏慢,流转期限偏短,规模经营水平偏低等特点。再次是农村土地承包经营权证书核发工作滞后,大部分土地“无证经营”、“无证流转”,另外流转合同及其管理不规范。土地流转的程序简单,由于多数流转为自发形成,流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续,大多只有口头约定而无书面合同;少数虽有合同,但不规范准确,缺乏监管力度,导致双方的权、责、利无法得到有效保障。

   (三)土地平整、水利设施不科学。土地流转之后政府部门力争上级项目,项目落地后,通过招投标由建筑施工方按照种植水稻对水土条件的要求进行设计施工整治土地,追求地块平整、大块、美观。施工方没有因地制宜,严格按图纸施工,把田地小块并成大块,每块面积5-20亩,同一块田地产生高低落差大,透水性较差,排水困难,有的地方深挖达3-4米,土壤结构人为改变,耕作层,地表层完全被破坏,保水保肥能力差,土壤变瘦,需要长时间培肥才能种植,造成经营生产投入成本增加。水、电、路配套项目规划实施滞后,而且水利建设规划不够合理,有的水流量太小和缺乏水源而弃之不用;有的在水源取水设计、水路走向、埋管深度、出水口等设计,脱离实际,与现代农业的水肥一体化背道而驰,出现土地流转开发经营生产各级财政补助资金项目建设与产业开发经营需求之间的矛盾。

    随着现代农业的掘起,农业机械化耕种,耕作方式、种植品种日趋多样化,种植不同的农产品,对土地水肥、排灌条件及管理条件要求差异大,土地转入方要按照已制定好的经营项目实施,需要重复的投入大量资金改善水肥条件,同时经营管理不善,造成少部分土地闲置撂荒。

   (四)土地流转不种粮。由于土地承包经营权流转租金高,每亩租金1200-1800元,土地转入方用来经营种植粮食,投入劳力资金大,没有利润,土地流转几乎没有种植粮食生产。长期把大面积生产粮食耕地流转大力发展非粮食生产经营,粮食生产被挤压缩小,会带来粮食安全问题。

   (五)机构机制不健全。虽然国家出台了有关农村土地流转政策法规,但是地方配套政策措施尚未出台,无具体的操作办法和指导性文件。《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门,但大部分县乡村均未建立土地流转领导机构、工作机构和服务机构,也没有制订出台土地流转的指导性文件、工作职责和制度体系,对土地流转的引导服务和管理监督职能未能落实到位。由于农村土地流转管理机构不健全,致使绝大部分土地流转不规范,处于自发性无序流转,加之土地流转的价格评估机制尚未建立,使得流转价格的形成缺乏科学依据,制约了农民流转土地的积极性。另外,农村第二轮土地承包经营权期限到2030年满期,而有的农业项目开发经营合同期限需要超期,出现土地承包经营期限与产业开发用地期限之间的矛盾。

    现阶段,我国农村社会保障体系还不够健全,农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不完善,保障水平不高。土地依然是农民最基本的生产资料,土地收益是重要的经济生活来源,农民视之为“命根子”。对土地流转的不了解使得他们担心自已的土地流转后失去生活依靠,即便自已没有精力和能力经营好承包耕地,宁可粗放经营,也不愿将土地流转出去。

    三、建议与对策

   (一)加大土地确权力度。2014年11月,中央、国务院“两办”联合下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号),再次明确用5年时间全面完成农村土地承包经营确权登记颁证工作,对于放活农村土地经营权,确保农村土地合法有序流转意义重大。目前,全市农村土地承包经营权证书发放率较低,已确权颁证72707亩,仅占土地确权(公示确认)面积的17.37%。各级各部门要按照《农村土地承包经营权管理办法》要求,加快开展农村土地承包经营权确权登记,特别是非集体发包的土地承包经营权,也是所谓“谁经营,谁应有”的部分集体土地确权困难问题,各级政府要出台相关政策,明确土地的经营权,尽早发放农村土地承包经营权证书,为推动农村依法经营、依法流转,促进农业现代化、规模化、产业化的发展提供法律保障,强化土地承包经营权物权保护,为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

   (二)加大引导经营力度。要坚持依法、自愿、有偿,以农民为主体,政府扶持引导,市场配置资源,土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民利益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境的原则。农村耕地面积逐年减少,各相关部门要加大对土地经营流转使用的引导监管,土地流转必须有利于土地资源的利用和开发,使土地资源得到优化配置;有利于产业结构调整,按市场经济要求,充分利用土地资源;有利于发展经济,通过广大规模经营,提高农业经济效益,增加农民收入。对没有形成土地承包经营权流转规模的县乡,要加大宣传引导经营力度,不能流转过量的土地经营非粮食生产,要划定优质高产的水稻粮食主产区域,重点支持发展粮食规模化生产,原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包户与流入方协商确定,新增部分应向粮农生产规模经营主体倾斜,确保区域性的粮食生产安全问题。

   (三)健全和完善农村社会保障机制。建立和完善农村社会保障机制,加快农村社会保障制度改革,建立适合现代农村经济发展水平的社会保障制度,使农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育、农民工权益和抚恤优待等方面得到保障,解除农户土地流转的后顾之忧和心里障碍,从而降低农民对土地的依赖程度,使农民放心、安心。

   (四)制订优惠政策,营造良好的舆论环境。进一步加大对农村各项政策特别是惠民政策的宣传,通过算账对比、外出参观、典型引路等多种形式教育群众,促使农民从传统观念中解放出来,充分认识到做好土地流转工作的重要性和必要性,赢得农民群众的拥护和支持。对土地流转连片经营开发,应制订以奖代补的相关政策,综合运用货币和财税政策工具,引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制,创新金融产品和服务,加大信贷支持力度,解决各级财政资金补助项目申报、立项、建设滞后和资金困难问题。如田东县2013年、2014年对规模种植300亩以上进行奖励,促进流转大户建设基地,直接拉动土地流转18100亩。

   (五)推进立法建设,创造良好的法制环境。制定有关农村土地流转的法律、法规,包括土地流转申报、审批、登记,流转合同签证、兑现,流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监管等一系列规章制度。特别要尽快拟订出土地流转合同书的规范格式,明确土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积、流转的价格及支付方式、流转年限和双方责权利关系等,把农村土地流转纳入法制化轨道,是稳定农村土地承包关系,促进土地经营权流转,发展适度规模经营的重要基础性工作。

   (六)健全服务体系,提供良好的服务。成立由土地、工商、司法、农业等部门共同参与的土地流转领导机构,按照流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转手续规范化的要求,积极培育土地流转中介服务组织,成立“农村产权交易中心”、“农村土地经营权流转服务站”等,建立健全土地承包经营权信息平台,从事介绍流转对象,帮助审查接包方资格,提供有关业务咨询等,方便群众查询,利于管理。如田东县建立农村产权交易中心,该中心成立以来,截止2014年12月底,累计主持土地流转鉴证53宗54127.44亩,交易额5.1509亿元。切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。