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必须坚持问题导向 切实依法强化监督

www.gxbsrd.gov.cn  2017-02-12 10:58  阅读:608943次  作者:李青灵  编辑:陈萍萍  来源:广西百色人大网 


监督权是地方各级人大及其常委会的重要职权,监督法的颁布实施,为地方人大常委会依法行使好监督权提供了强大的法律保障。监督法实施十年来,地方人大常委会监督工作不断成熟,监督制度不断完善,监督渠道不断拓宽。地方人大常委会监督工作伴随着我国社会主义民主法制建设的步伐稳步前进。可是,不少地方人大常委会在行使宪法和法律赋予的各项职权中,监督权的行使仍然是一个薄弱环节,监督效果不理想,一直影响着地方人大常委会的权威和形象。因此,地方人大常委会必须坚持问题导向,切实依法强化监督。  

一、地方人大常委会监督工作存在的问题

地方人大常委会必须坚持问题导向,就是地方人大常委会必须在监督工作中发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。

(一)地方人大常委会监督体制存在的问题。监督法的实施使地方人大常委会监督工作有法可依,但是监督法规定的监督范围和方式相对地方人大常委会工作来说还比较狭窄,监督法对听取专项工作报告、审查批准计划和预算、开展工作评议、执法检查等监督方式有比较明确的规定,但对个案监督、述职评议、重大建设项目监督等方面的监督方式没作具体规定,也没有其他相关的法规、规章可循,让地方人大常委会监督工作缺乏有效的依据。敢于监督和善于监督的地方人大常委会可能会开展探讨性的工作,保守型的地方人大常委会对这方面的工作就会滞后不动。笔者以为,监督法之所以将个案监督、述职评议、重大建设项目等监督方式不予立法,也是考虑到地方人大常委会做法不一、监督能力有限等因素。从另外一个角度说明我们的监督体制还有待于进一步完善,地方人大常委会对监督工作还需做进一步的探索和改进。

(二)地方人大常委会监督能力存在的问题。作为监督主体的人大代表和常委会组成人员,其素质的高低,直接影响着国家权力机关及其常设机关作用的发挥。地方人大及其常委会监督的对象是“一府两院”。随着社会主义市场经济的建立和完善,依法治国、建设社会主义法治国家的进程加快,地方人大及其常委会监督的任务也必然越来越繁重。但是地方人大及其常委会面对庞大的政府各部门、法院和检察院,显得机构不够,人员缺乏。地方人大及其常委会的组成人员在素质上也存在不适应地方人大监督工作的需要。有的地方人大及其常委会在选举、任命中,往往只考虑政治素质的高低、代表阶层的大小,而忽视其督政议政的能力,造成了少数代表和常委会组成人员素质不高,不能适应新形势、新任务的要求,特别是在审议预算等专业性强的报告时,代表和常委会组成人员中行家里手较少,不能深入、细致、全面地审查,也无法提出切合实际的、可操作性强的意见和建议,难以拓展监督的深度和广度。另外,地方人大常委会的领导同志大多是从党政部门过来的,有的地方人大常委会习惯于用简单快捷的行政手段开展地方人大监督工作,地方人大常委会的监督方式明显带有行政色彩;有的不愿监督,存在“二线”的思想,认为“船到桥头车到站”,缺乏强烈的工作责任心;有的不敢监督,为了顾及面子或关系,不敢理直气壮的开展监督,存在着“老好人”思想,畏难情绪严重。

(三)地方人大常委会监督效果存在的问题。尽管宪法和法律赋予人大及其常委会明确的职权,但在现阶段的实践中,监督工作在一定程度上仍存在着“虚监”、“弱监”甚至“失监”的情况,存在着只重视过程不重视结果、只重视形式不重视内容、只重视数量不重视质量的问题,对于整改不力的监督对象没有具体的处置措施,使得人大常委会对“一府两院”行使监督权时略显软弱,造成监督对象对人大常委会的审议意见常常是整而不改,对人大常委会的跟踪检查往往是应付了事,即监督问效力度不够,进而影响了监督的实效性。比如监督法规定监督形式的运用,基本上是听取和审议工作报告、审查批准计划和预算、执法检查等程序性的监督,而质询、特定问题调查、罢免和撤职等刚性监督手段则尽量少用或根本不用。监督手段的软化必将造成监督实效的弱化,因此,“一府两院”的个别领导干部对人大常委会的监督往往只是拖延应付、敷衍了事,对审议的意见缺乏整改的积极性和紧迫感。比如十年来,听取专项工作报告、工作评议、执法检查地方人大常委会年年都搞,但还存在走过场、形式主义的现象。对检查中发现的问题,不少地方人大常委会不敢碰硬,大多停留在提出批评建议上,造成发现的问题多,纠正并得到解决的少,以致地方人大常委会监督在遏制并消除群众反映的有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代法的现象得不到有效纠正。另外,在监督内容上,只顾及全面而忽略了重点,历年的工作要点中每年都安排执法检查的法律法规三至四部,安排专题调研的议题六至七个,安排代表和常委会组成人员视察的范围一般都包括民生、三农、重大工程等多项内容,这就容易出现四处出击、力量分散的局面,缺少“重头戏”,造成了监督不深入、跟踪不持续、效果不明显。这些问题严重影响了地方人大常委会的监督权威和地方人大常委会的形象。   

二、地方人大常委会切实强化监督的建议

地方人大常委会在监督“一府两院”工作中同样要坚持问题导向,即发现“一府两院”的问题,准确符合客观实际地依法监督“一府两院”解决问题,强化监督实效。

(一)必须精准理解法律对监督的定位。“准”就是对监督权的法律定位要精准理解。“监督”就是制约,它具有独立的地位,与“支持”没有必然联系。有的人认为,20世纪90年代初在强调稳定压倒一切的大环境下,地方人大常委会追求与“一府两院”的相互配合,提出地方人大常委会应“寓监督于支持中”或“寓支持于监督中”,“监督”与“支持”莫衷一是。地方人大常委会监督的目的性被人为模糊。“十五大”对“权力制约理论”的认同并提出“依法治国”方略后,人们对监督的认识得以深化,监督与支持被较好区分开来,中国的各国家机关在中国共产党领导下有着一致的根本任务和目标,但这种一致性不是监督与支持的相互替代,不是目的与手段的相互混淆。监督就是监督,制约是监督的本质内涵。还有人进一步认为“寓监督于支持中”意即为支持而监督,表面上有道理,但它把支持摆在中心地位,监督不过是支持的附属物,实际上取消了监督的独立地位,用支持职责淡化、削弱、消解监督。支持与监督都是人大常委会的一种职责,支持的同时要监督,不支持的时候也要监督;即使是在支持的时候进行监督,也不是为支持而监督,而是为制约而监督。监督与支持理念混淆,反映深层次的体制矛盾和宪政困境。监督是民主宪政体制中的一种必须的独立功能设置,是基于“坏的假设”而建立的一种不可少的防范。监督一般是监督权主体的主动行为,与监督对象的意愿无关,无论监督对象愿意与否都要进行监督。对“一府两院”进行有效制约,远比支持更重要。众所周知,当前地方各级人大常委会监督工作普遍存在不痛不痒、羞羞答答、半遮半掩的局面。地方人大常委会的同志也爱感叹:人大常委会监督何时不再“犹抱琵芭半遮面”?以至社会上有人误以为人大常委会只需要形式意义的监督,而不需要权威,实质的监督。这种状况不论与宪法法律要求还是与人民群众的愿望都有较大的距离,并似乎成为一个“顽症”。其中原因在多,但关键还是认识问题,特别是监督与支持关系的认识问题。笔者认为,必须用善待宪法的精神,以宪政的目光来重新审视这一困扰地方人大常委会监督工作的重大理念问题。必须充分认识,人大及其常委会与“一府两院”的法定关系是怎样的?人大及其常委会为什么而监督?必须精准理解人大与“一府两院”的法定关系:即它们由人大产生、对人大负责、受人大监督。宪法与相关法律赋予人大及其常委会对“一府两院”的监督。也就是说“一府两院”必须支持人大及其常委会工作,必须接受人大及其常委会监督,既不是相反的人大及其常委会必须支持“一府两院”工作。其实人大及其常委会对它们的工作可以支持,也可以不支持,关键就看它们的工作表现。宪法为何不规定公民有支持政府工作的义务而是规定公民有监督政府工作的权力?这就应了毛泽东同志的那句名言:只有让人民起来监督,政府才不敢松懈;只有让人民起来监督,才不会人亡政息。所以人大及其常委会作为民意机关是为人民意志而监督,作为国家权力机关及其常设机关是为了实现权力制约而监督,并在“以制约为重”的同时,支持“一府两院”依法独立行使职权。监督法规定监督目的是促进“一府两院”依法行政、公正司法。

(二)必须建立健全监督体制机制。宪法和法律赋予人大及其常委会监督职权。因此,人大常委会有必要、也有义务加强监督工作。要按照宪法和法律的要求,围绕人民群众的愿望,有目的、有计划地进行监督。一是要大胆地行使监督权。要充分运用听取专项报告、执法检查、调查视察以及质询、罢免和特定问题调查等监督手段,加强对“一府两院”的监督。要克服畏难情绪和不敢碰硬的思想,抛开私心杂念,轻装上阵,切实履行监督职能,大胆地进行监督。二是人大代表和人大常委会组成人员要切实增强责任感和主人翁精神。认真行使宪法和法律赋予的权力,要以对人民群众高度负责任的态度,切实担负起人大及其常委会监督这一神圣职责,有效地促进“一府两院”依法行政,公正司法。监督法虽然对个案监督、述职评议、重大建设项目监督等方面的工作没作具体规定,但根据宪法和法律的规定,可以结合地方人大及其常委会的实际情况,建立相关方面的监督办法、规则或制度。要进一步细化制度,把实施监督的依据、目的、对象、内容、方式、程序、法律后果等各环节用具体的条文固定下来,避免因为规定过于模糊或笼统造成制度的形同虚设。要全面制定各项制度,在法律监督方面,要完善立法工作、执法检查、执法责任、错案追究的制度;在工作监督方面,除现有的常规性监督制度以外,还要进一步健全质询、听证、特定问题调查、责任追究及监督公开的制度;在人事监督方面,既要完善选举、任命、决定等制度,又要强化罢免、撤职、免职和接受辞职等制度。必须坚持充分发扬民主、严格依法办事的原则,把党的干部路线、用人标准体现到依法选举、依法任免的全过程,不盲目听从和服从,不只注重高票完成党委的人事安排,不任命“带病”的工作人员,要向那坡县人大常委会学习,学习该县人大常委会不忘初心,顶住压力,坚持依法办事不动摇,2009年不任命3名“带病”的工作人员。总之,要通过制度化的建设推进监督工作法制化、程序化、规范化的开展。

(三)必须注重少而精。“少”就是监督重点的数量要少,“一府两院”工作量大面广,如果事无巨细、面面俱到,不仅被监督者穷于应付,监督者自身也会力不从心,导致因为求数量而轻质量,使监督工作流于形式。“精”就是监督重点要精挑细选,首先是把握要点,要根据党和本地区的工作中心,把涉及经济和社会大局的问题确定为监督议题;其次是主攻难点,要将政府工作中推行难度大、社会发展又需要、群众期盼解决的难题纳入监督范畴;再次是关注热点,要将社会反响强烈、群众议论集中的焦点热点问题列为监督内容。监督工作只有把力量集中起来,抓住关键问题和主要矛盾,才能增强监督工作的针对性和实效性,推动监督工作不断向新的深度和广度发展。

(四)必须敢于碰硬。既要把监督法规定的监督方式用足用活用好,又要不断创新监督的思路和做法,把人大及其常委会监督与党纪监督、行政监察、审判监督、检察监督及舆论监督结合起来,使监督权力有效运行。监督的手段必须刚硬,在保留常规性监督方式的同时,要大胆启用质询、听证、特定问题调查、责任追究、罢免、撤职等刚性监督手段,推动地方人大常委会监督工作实现由程序性监督向实质性监督的转变。

(五)必须严格问效。要深入跟踪督查,在跟踪“一府两院”整改工作时,对存在的问题要紧盯不放,对整改的过程和效果要一抓到底,不能满足于听汇报、看材料,要深入实地了解实情,切实提高监督实效。要严格追究责任,把对事监督和对人问责结合起来,对常委会的决定和审议意见不执行、不落实或消极应对的,要严格依法追究有关单位和相关人员的责任,必要时应启动处置权和人事罢免权,体现人大常委会监督的强制性和威慑力,以达到解决问题、提高实效的目的。李青灵