上述这两篇通讯之所以都犯了混淆概念的毛病，原因主要有二：其一，没有强化履职学习培训，人大代表不熟悉和掌握相关知识，容易犯混淆概念的毛病。1.培训教材缺乏针对性、规范性。之所以地方人大常委会普遍对选用何种教材感到困惑，这是因为缺乏符合基层实际培训教材，当下地方人大常委会几乎都没有专门的代表培训机构，致使多数地方没有力量编写符合本地实际的、有针对性的、规范性的培训教材，而只是就有关法律条文、报刊文章等进行宣读，使得代表对培训讲座的内容只能是短期记忆，对培训的知识不能巩固复习。2.师资严重缺乏。地方人大代表培训工作的专家、学者很少，很多地方人大在组织代表培训前常常因找培训教师而犯难。尤其是在培训师资上没有形成稳定的、专业结构合理的队伍，使得代表培训照本宣科学习法律法规，学习内容不深入，难以达到“充电”的目的，致使培训效果不理想。3.一些党政领导参训意识淡薄。加强对地方各级党政主要领导，同时兼任本级和上一级的人大代表的培训，不仅可以促使他们履行代表职责，而且可以激励他们更加重视和支持地方人大工作。但是，由于一些党政主要领导参加培训意识淡薄，每次培训都以种种理由予以推脱，借故不参加，成为地方人大代表培训中的盲区。4.培训时间太短。地方人大常委会在组织代表培训时，大多采取以会代训的方式，基本上是急用什么培训什么，计划性较差，随意性较大。培训时间多的为一两天，少的不超过半天，甚至只有一、两个小时。由于时间短，形式单一，内容太多，参训代表均是浅尝辄止，没有深入全面的了解培训内容，效果欠佳，往往达不到预期效果。其二，没有强化履职学习培训，人大代表对建议与议案相关知识不甚了解，容易走进误区。误区之一：曲解代表议案的立法本意和效用，认为议案比建议重要，议案比建议受重视，将建议当作议案提出（上述这两篇通讯犯的就是这个毛病）。误区之二：议案年年要有。一些地方人大误认为，每次人代会应该要有一两件代表议案，这样才能体现对代表的重视和尊重。然而，特别是一些县市区乡镇级的基层人大没有立法权，也就不可能有相关法律案的提出，而这些基层人大代表在人代会上联名提出的议案大多也只是一些事务性的议案，很难作为议案处理。但是，一些基层人大主席团为避免人代会“零议案”的尴尬，却将一些代表联名提出的应该属于“一府两院”职权范围内必须做的相关经济社会发展和法治方面的事项，充数立案处理。依据《全国人民代表大会代表议案处理办法》的规定，“一府两院”职权范围内的事项，不应当作为议案处理。因此，这种充数式的立案不妥，代表议案宁缺毋滥。误区之三：立案直接交办。一些地方人大主席团将代表联名提出的议案，不列入大会议程，也不作为废案或转为代表建议办理，而是将属于“一府两院”职权范围内应该办的事项，立案决定直接交由“一府两院”相关机关办理。如此代表议案处理办法，查无法据。《地方组织法》第十八条规定，代表联名提出的议案，“由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。”也就是说，对代表联名提出的议案，大会主席团依法可以有三种处理办法：一是决定列入大会议程，由全体代表审议表决通过；二是交由人大专门委员会审议处理，县乡两级依法不设专门委员会，此种办法没有；三是决定不列入大会议程，一般有两种处理方式，直接作为废案或转为代表建议办理。因此，未经审议处理由大会主席团立案直接交由“一府两院”办理的做法，有悖法律。一定意义来说，如此议案处理办法也只是等同于将代表联名提出的议案转为重点建议办理而已，混淆了代表议案处理与代表建议办理。要解决上述存在的问题，笔者以为，必须在以下几方面下功夫：

一、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议议案及其相关知识，夯实依法履职基础

（一）必须进一步完善培训保障制度。地方各级人大常委会务必把地方人大代表培训工作列入年度工作要点，制定届内培训规划和年度培训计划，增强培训工作的计划性和系统性。地方人大代表所在单位对代表参加学习培训，应予以保障。使地方人大代表培训工作走上制度化、规范化、经常化的轨道。

（二）必须进一步完善考核制度。地方各级人大常委会务必建立和完善地方人大代表学习培训考勤、考核制度和学习培训档案。把地方人大代表在任期内参加学习培训情况纳入代表述职、接受选民和选举单位监督的重要内容，并将代表学习培训与本单位工作考评挂钩，与代表评先评优结合，激励代表参加学习培训的内在动力。

（三）必须强化学习培训，进一步完善培训网络。地方各级人大常委会务必建立梯形培训网络，明确重点，分级指导，分层培训。上级人大常委会要加强对基层人大代表培训工作的指导，制定地方人大代表学习培训大纲，编写地方人大代表学习培训教材。建立地方人大代表培训基地，为地方人大代表学习培训提供稳定的场所。充分利用地方各级人大常委会、专门委员会组成人员工作经验丰富、思想理论水平较高、业务能力较强的优势，发挥他们在地方人大代表学习培训中的作用，并根据需要聘请高等院校、科研单位的专家学者讲授有关课程。逐步形成起一支适应地方人大代表培训工作需要，高水平的专、兼职培训师资队伍。

（四）必须进一步完善培训内容。地方各级人大常委会务必在地方人大代表当选后，根据不同阶段的工作内容，届内科学合理安排每个代表参加以下的学习培训：

1.任职学习培训。任职培训是新一届地方人大代表选举产生之后举办的基础性学习培训。通过任职学习培训，使地方人大代表对人民代表大会制度和人大代表的性质、地位、作用及其权利、义务等有一个初步的了解与认识，尽快进入代表角色，树立代表意识。任职学习培训以集中培训为主。任职学习培训的主要内容：（1）人民代表大会制度基本理论和宪法基本知识；（2）人大代表的性质、地位、作用和权利、义务；（3）人民代表大会工作规程；（4）地方人大常委会职权的内容。

2.履职学习培训。履职学习培训是地方人大代表在参加本级新一届人民代表大会第一次会议后的履职期间内，为全面履行人大代表职责而组织的应用性学习培训。通过履职学习培训，增强代表执行职务的责任感和使命感，使代表进一步掌握履行职责的方式和内容，掌握履行职务的手段和程序等，从而提高代表的履职能力。履职培训的主要内容：（1）宪法、代表法、地方组织法、监督法、国家通用语言文字法等履行代表职责必需的法律法规知识；（2）怎样审查本级人大常委会（乡镇人大主席团）、本级人民政府（乡镇人民政府）、本级中级人民法院、本级人民检察院等工作报告；（3）怎样审查本级国民经济和社会发展规划、计划及预算；（4）质询案、罢免案、选举案的提出和处理；（5）代表议案和建议、批评、意见的提出及处理；（6）开展闭会期间代表如何行使职权，开展活动。

3.专题学习培训。专题学习培训是针对本级人大代表履职需要和形势发展，有针对性地组织的单项学习培训。专题学习培训可通过书面辅导、专题讲座、观看录像或光盘等方式进行。专题学习培训的主要内容：（1）中央和各级党委关于人大工作的意见或要求；（2）地方各级党委中心工作和政府重点工作；（3）本级人大常委会组织开展的执法检查、集中视察、专题调查、部门工作评议等重大活动所涉及的相关法律、法规、政策等；（4）地方人大代表如何履行职责，如何发挥作用；（5）全面推进依法治国，加快建设法治国家、科学发展观、和谐社会、新农村、生态文明建设等重大专题；（6）新颁布的相关法律、法规。

（五）必须进一步改进学习培训方式。地方各级人大常委会务必针对代表兼职性、本职工作任务重和工作地点分散、时间紧的特点，切实抓好以下四个方面的工作：  

 
1.坚持集中培训和分散学习并重。地方各级人大常委会要着重抓好人大代表集中学习培训，系统地学习人民代表大会制度知识和代表相关的履职知识，这是提高代表综合素质和履职能力的主要方式；在集中学习培训之外，指导并支持代表小组和代表个人学习，做到集中辅导与分散自学相结合，使学习培训成为代表工作的一项重要的、经常性的内容。

2.坚持系统培训和专题培训并重。地方各级人大常委会除了抓好代表有关人大制度理论、法律法规、党的方针政策等全面的知识培训外，还应就某一专题，聘请专家学者进行重点辅导，或者邀请本级和上级人大及其常委会的有关专业人员从人大工作的政策性、方向性上进行辅导，或者聘请本级人大有经验的代表从实践性、操作性上进行宣讲，增强学习培训工作的针对性。

3.坚持理论学习与具体实践并重。地方各级人大常委会务必加强对代表学习培训，注重理论与实践的结合，对履职中遇到的一些具体、疑难问题，要促使代表运用所掌握的知识分析、解决，巩固所学知识、提高代表参加学习培训的积极性和增强做好代表工作的自信心，不断增强地方人大代表学习培训实效。

4.坚持传统培训与网络培训并重。地方各级人大常委会在加强传统培训的同时，应充分利用现代网络信息技术，提高代表学习培训的效率。利用中国人大网以及地方各级人大网站的网络平台，开设代表学习培训的网上视频等网络课程和专题讲座；在网上提供地方人大代表履职的基本知识，供地方人大代表自学；建立地方人大代表履职网上论坛，搭建地方人大代表履职经验交流、共享信息的平台，努力提升自身素质，不断提高履职能力。

（六）必须进一步改善培训条件。地方各级人大常委会要进一步改善培训条件，为持续开展地方人大代表培训工作创造良好物质基础。培训机构、师资、教材、经费等都是代表培训的最基本的物质基础。

1.在机构方面。要加强领导，对培训机构设置进行统一要求并制度化、规范化。地方人大应建立专门的代表学习培训工作机构，以保证地方人大学习培训工作的正常开展。

2.在师资方面。应采取与党校联合办学的办法，长期聘请高等院校专家学者、人大代表、代表工作经验丰富理论扎实的工作人员为兼职教师，组成相对稳定的师资队伍，促进代表学习培训工作规范化、专业化。

3.在教材方面。地方各级人大常委会在教学中要结合当地的实际情况，组织力量编写切合地方人大代表的实际需求，富有可操作性的培训教材。

4.在经费方面。地方各级人大常委会要建立代表培训专项经费，并要求本级人民政府将其列入年度预算，为开展代表培训工作提供经费保障。

二、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议议案的含义及区别，防止概念混淆

（一）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议与议案的含义。人大代表提出的建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的看法、主张和意见等的总称，通常被简称为“人大代表建议”。代表议案的含义：具有法定人数的各级人民代表大会代表，根据法律规定，按照法律程序，向本级人民代表大会提出的属于本级国家权力机关职权范围内的重大事项，经大会主席团决定列入大会会议议程，并经大会通过的议事案。

（二）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议与议案的区别。代表要准确地运用提出建议的方式行使代表职权、发挥代表作用，就要清楚地认识建议与议案的区别。

1.必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议与议案的约束力不同。建议由承办单位根据条件，区别情况，研究办理，并答复提出建议的代表。而议案一经立案，则具有国家的意志力和强制力、法律约束力，承办机关必须办理，并向人民代表大会或人大常委会作出办理情况的报告。即使没有被大会列入议案，或由主席团审议通过列入议案也会引起国家机关的高度重视，有利于问题的解决。

2.必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议与议案的主体不同。代表提出建议没有人数的要求，代表一人可以提出，代表联名也可以提出。代表提出议案必须达到法定人数，在全国人大需要一个代表团全体代表的过半数通过或者30名以上的代表联名，在县级以上地方各级人大代表l0人以上联名、乡镇人大代表5人以上联名。

3.必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议与议案的范围不同。代表提出建议，其内容十分广泛，大部分属于政府工作范围。代表建议的写法比议案的写法灵活一些，但是必须要写清楚你要解决的问题，为什么要解决，你对解决这个问题有什么好的建议等。而代表提出议案，其内容应当符合本级人大及其常委会职权范围。代表议案的写法一般有：一是案由，提出你要解决的问题，包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性；二是案据，即解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的根据；三是方案，即解决问题的具体方案，如果是法律法规案，最好附有法律法规文本和说明，并提供必要的相关资料。

三、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议的特点，精准地提出代表建议

（一）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议的法定性。人大代表向本级人大及其常委会或“一府两院”提出对其各方面工作的建议，是人大代表法定的重要职权之一，是人民当家作主的政治表现，不同于一般群众提出的建议和意见，有关部门必须按照一定的规定和程序进行办理和答复。

（二）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议的针对性。人大代表向同级人大及其常委会或“一府两院”提出建议，实质上是为国家机关及其有关部门的工作“出主意、想办法”。由于代表建议具有这些作用，因而它就必须具有针对性和可操作性。便于有关部门及时采取措施，加强和改进某方面的工作或解决存在的某些问题提供参考价值。

（三）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议的重要性。人大代表建议的内容必须是带有全局性、普遍性或人民群众反映强烈的“热点”和“难点”问题，坚持做到“五不提”。即：一不提那些正在审理案件的建议。也就是说，对司法机关、纪检监察机关正在审理和审查的案件，不要作为代表建议提出；二不提群众来信代转的建议。对人民群众请代表转交人大会议或人大常委会的各类建议不宜作为代表建议提出；三不提与议案内容相同建议。对同一个内容的问题，在作为议案提出之后，即不要再以建议的形式同时提出；四不提需要党委及其所属部门办理的书面建议。给党委及其所属部门提出需要办理的书面建议，法律没有这个规定。而且也不属人大及其常委会的职权范围。因此，给党委及其所属部门提工作意见和建议，可以公民或人民群众的身份，并通过适当形式提出。五不提与代表建议要求不符的建议。如涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；属于学术探讨、产品推介的；没有实际内容和其他方面的等。

（四）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表建议办理过程的程序性。对于人大代表建议的办理不等同于办理一般的群众来信来访，而是有一套严格的程序和要求的。一要准确地确定承办单位。人大常委会、政府办事机构及乡镇人大主席团要根据各部门的职责范围，将每份代表建议转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议，应确定主办单位；对一时拿不准的，要主动征求有关部门、单位的意见后确定。为使代表建议得到认真答复，加快办理速度，必须加强催办检查工作。属于政府各部门承办的，由政府办负责催办检查，属于其他单位承办的，由人大常委会有关的办事部门负责催办检查。在承办部门内部，应由办公室负责催办。代表在闭会期间的建议，由人大常委会有关办事部门交办（乡镇人大主席团）并负责催办。二要有明确的办理程序和答复要求。为使代表建议的办理工作有条不紊地进行，各承办单位都要严格办理程序，并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。对代表建议的正式答复应做到：一是内容符合国家法律法规和政策规定，符合实际情况。二是按规定的格式要求认真书写。三是对所提问题的要求，都要交代，不要敷衍，切忌说空话。四是答复要诚恳谦虚，文字通顺简明。

四、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议的作用，精准地提出代表建议

（一）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表提出建议是执行代表职务的重要形式。代表法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”各级人大代表依法执行职务的形式很多，其中的一种重要方式，就是“向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见”，“县级以上的各级人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。”这就给人大代表参加管理国家事务，管理经济和文化，管理社会事务提供了一个重要的行之有效的方式，因而，它成为人大代表执行职务普遍运用的一种形式。

（二）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表提出建议是人大代表反映人民群众呼声和要求的有效途径。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的性质决定了一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。人大代表的作用之一就是纽带和桥梁作用。我国各级人大有300多万代表，工作在各条战线。人大代表要密切联系原选区选民和原选举单位以及广大人民群众，反映他们的呼声和要求，使人大及其常委会制定的法律，作出的决议、决定，更符合人民的愿望和要求，使“一府两院”的工作在人民的监督下，始终沿着法律的轨道，为人民服务。人大代表依法向本级人大及其常委会提出建议，是反映民意，联系群众，发扬民主，解决实际问题的有效途径之一。通过人大代表提出建议，不但可以沟通国家权力机关与“一府两院”和广大人民群众的联系，而且还可以使人民群众感受到自己的主人翁地位，积极地、热情地关心和支持国家各方面的建设和发展。规定各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议，实际上是给广大人民群众和各级决策部门之间架起了一座桥梁。这也是我们党走群众路线，密切联系群众方针在人民代表大会制度中的具体体现。

（三）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表提出建议是人大对“一府两院”实施监督的必要形式。加强人大及其常委会的监督职能，是社会主义政治文明建设的一项重要内容。目前，各级人大及其常委会对同级行政机关、审判机关和检察机关实行监督，采取听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国家和本行政区域的国民经济和社会发展计划以及财政预决算，提出罢免案、质询案，提出建议，组织人大代表或常委会组成人员视察工作和检查执法情况，受理人民群众来信来访等方式。其中，代表提出建议是代表经常运用的一项权利。人大代表通过提出建议的方式，对人大及其常委会和“一府两院”的工作、对国家的大政方针以及视察中存在的问题和人民群众关心的热点问题等等，发表意见，提出建议。这是对于国家权力机关充分及时有效地发挥其法律监督和工作监督的职能，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守和执行，有效地克服和防止官僚主义，提高工作效率，减少工作中的失误，保证党和国家方针、政策的正确执行，保证国家机关作出的重大决策符合人民群众根本利益有着积极作用。

五、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议的结构与写法，精准地提出代表建议

人大代表建议要使用人大代表建议专用纸。其格式类似于代表议案。这里仅就内容作一介绍。人大代表建议的正文一般包括：一是提出问题并阐述理由。二是就该问题直接提出建议。三是要求有关方面对某问题作出答复。

六、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握建议写作的基本要求，精准地提出代表建议

（一）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握提出人大代表建议的法律要求。根据法律的有关规定，代表提出建议应符合三个条件：一是范围只能向本级人民代表大会及其常委会提出；二是内容应该是针对本级人大及其常委会或“一府两院”提出各方面工作的建议；三是形式应当以书面形式提出。便于交有关机关和组织研究处理并负责答复。

（二）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握提出人大代表建议的书写要求。为了提高代表提写建议的质量，代表建议在写法上还应符合有关规定和要求。一是一事－议。即代表所提建议要符合党的政策和国家的法律法规，把要反映的各种意见和要求分开来写，一条建议只讲一个问题或一个内容。这样有利于承办单位研究处理，可以避免处理过程中涉及的承办单位多，出现忽视或遗漏某些内容的现象；二是有标题和具体内容。注意做到“三点”，即点出问题（现象）、点出原因（分析）、点出建议（对策）。标题要简短明了，开门见山地反映建议的内容。要把反映的意见、要求和解决的问题写得具体、明确，还要有针对性地提出解决问题的办法措施。使承办代表建议的单位能够弄清楚代表反映的情况，了解人民群众的意见和要求，并有针对性地提出解决问题的措施；三是代表本人签名。人大代表个人或者代表联名提出建议，每位代表都要亲笔签名。同时填写清楚自己的通讯地址和电话号码，以便有关部门及时同代表联系，便于办理和答复，代表的建议和签名不使用复印件。建议不在于代表签名人数多少，主要看建议内容是否有价值，是否有真知灼见；四是使用大会统一印制的建议专用纸。为了保证代表建议的严肃性，方便建议的提出和处理，代表大会统一印制了代表建议的专用纸。代表建议专用纸包括首页、附件和签名附页。如果建议是事先打印好的材料，就应剪贴在专用纸的有关栏目内，一页粘不下，可多用几页；五是书写工整。代表建议书写工整、字迹清楚，对提高办理工作效率和质量非常重要。若建议字迹写的太潦草，建议的内容、代表的姓名、联系电话、通信地址等看不清楚，这就难免影响办理质量。

（三）必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握提出人大代表建议的质量要求。一是把握准确性原则。人大代表针对某个方面的问题提出建议时，首先，要熟悉法律、法规和政策。了解法律、法规和政策对该问题的解决是否有明文规定，是怎么规定的，应该如何依法或按政策办理。二是把握全局性原则。代表提建议时，应坚持个人利益服从集体利益，眼前利益服从长远利益，局部利益服从全局利益的原则。善于围绕着本地区改革、发展、稳定的大局提建议，善于从维护大多数人利益和涉及民生最直接、最现实的问题提建议。三是把握可行性原则。可行性，是指所提建议符合实际，符合社会共同认知的正常标准，具有办理的可行性，没有超出本级人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等。代表提出要求解决具体问题的建议时，要做到有情况、有分析、有措施。反映问题要实事求是，不能捕风捉影；分析问题要说理充分，不能随心所欲；解决措施要切实可行，不能超越权限。对一些按现行法规或政策不能解决或按目前条件不能解决的，一般或暂时不要作为建议提出；四是把握前瞻性原则。前瞻性指往远看、往前看。要有长远的眼光，能够想到还未发生的而又有可能发生的事情。代表的建议要体现前瞻性，把握事物的发展趋势，在问题没有发生或事态没有扩大的情况下，及时发现问题并提出针对性、操作性强的建议。代表提出这样的建议有的虽然当时并不一定能够付诸实施，但对国家和各项工作的安排、对一些重大事项的决策，往往有重要的参考价值，所发挥的作用往往更大；五是把握群众性原则。代表提出建议时，要坚持走群众路线，广泛征求群众的意见，使建议的提出建立在深入调查研究、充分集中民智、广泛反映民意的基础上，真正能代表和反映人民群众的意见和要求。

（四）必须强化学习培训，让人大代表在深入调查研究，认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、执法检查、专题调研、代表小组活动以及其他联系人民群众等多种方式，深入实际，深入基层，深入群众，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，在深入调查研究的基础上，认真酝酿、准备，形成代表建议。避免简单地转递他人意见或者将不成熟的代表建议提出。代表不是不可以接受他人转递的材料，而是要加以认真研究和加工，经过深思熟虑后再决定是否以代表建议提出。

（五）必须强化学习培训，让人大代表实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表建议的标题要简短明了，内容要清楚具体，用语要准确规范，使承办单位能够看明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性的采取措施解决问题。如果建议的内容空泛、笼统，承办单位就难以研究处理。特别是要注意，不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议的内容作为代表议案提出。

（六）必须强化学习培训，让人大代表共同负责。代表联名提出建议的，领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式，使其他参加联名的代表了解建议的内容；每一位参加联名的代表应当认真阅读建议的原文，了解其中反映的情况和要求，确认建议的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的，应经集体讨论后再提出。

七、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握议案的含义及特点，准确无误地提出代表议案

(一)必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表议案的含义。代表议案的含义：具有法定人数的各级人民代表大会代表，根据法律规定，按照法律程序，向本级人民代表大会提出的属于本级国家权力机关职权范围内的重大事项，经大会主席团决定列入大会会议议程，并经大会通过的议事案。

(二)必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握主体的特定性。人大代表议案只能是具体议案提出权的各级人大代表才能提出。不是人大代表是无权提出议案的。

(三)必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握内容的特定性。人大代表提出的议案，其内容不得超出本级人民代表大会职权范围以外。而宪法、地方组织法分别对全国人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会的职权做了明确规定。全国人民代表大会代表提出的议案，其内容不得超出宪法第六十二条的规定范围;县级以上的地方各级人民代表大会代表提出的议案，其内容不得超出地方组织法第七条、第八条的规定范围;乡级人大代表提出的议案，其内容不能超出地方组织法第九条的规定范围。否则，代表所提出的议案不能成立。那么，人大代表可以提出哪些议案呢?根据有关法律规定，代表有权向人民代表大会提出的议案，可以概括为两类，一类是一般性议案。在全国人民代表大会，这类议案是指那些法定联名人数为30人以上的代表或一个代表团所提出的制定、修改或废止法律议案、决议、决定议案等。在县级以上的地方各级人民代表大会是指法定联名人数为10人以上的代表所提出的决议、决定案和候选人提名案(在有立法权的省、市、自治区设区的市人民代表大会，还包括代表所提出的制定、修改或废止地方性法规的议案)。在乡级人民代表大会，这类议案就是指5人以上代表联名提出的、属于本级人民代表大会职权范围的决议、决定案。另一类是特殊议案。这类议案的法定联名人数高于一般性议案，且议案的审审议处理程序不同。在全国人民代表大会，这类议案包括，宪法修正案、罢免案、组织特定问题调查委员会案。提出宪法修正案的法定人数为全体代表的1/5以上。罢免案、组织特定问题调查委员会案的法定人数为全体代表的1/10以上或三个代表团以上。在县级以上的地方各级人民代表大会，特殊议案包括罢免案、组织特定问题调查委员会案两种。其法定人数均为1/10以上的代表或1/10个以上的代表团。在乡级的人民代表大会，特殊议案是指罢免案，提出此案的法定人数为全体代表的1/5以上。

(四) 必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握条件的限定性。1.代表提出的议案必须符合法定人数。全国人民代表大会组织法第十条规定，一个代表团或者30名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围的议案;地方组织法第十六条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围的议案。对修改宪法、临时召开人民代表大会会议或提出罢免案的法定人数要求更为严格。如对修改宪法，宪法第六十四条规定，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过;临时召开人民代表大会会议，宪法第六十一条规定，如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，全国人民代表大会组织法第十五条规定，全国人民代表大会会议期间，三个以上代表团或者1/10以上的代表可以提出罢免案;地方组织法第二十六条规定，县级以上地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常委会或1/10以上代表联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行的时候，1/5以上代表联名可以提出罢免案。否则，人大代表提出的议案不能成立。2.代表提出的议案必须以书面形式提出，且必须使用会议印发的议案专用纸，一事一案。议案的书写要字迹清楚，并写明详细通讯地址和邮政编码，便于承办部门同代表联系。3.代表议案必须具备的要件。(1)案由：提出一件议案要有简要的较为具体明确的理由。案由的主要内容包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。(2)案据：提出议案的基本依据。议案的依据应在占有大量客观事实材料的基础上提出，才具有说服力，使人信服。案据可以是对问题的分析，对事实的阐述，也可以是对主、客观条件的概括，内容必须具体。(3)方案：如法律法规草案、决议和决定的草案。如果是建议案，在有了案由、案据之后，还应有对提问题的答案，即解决问题的基本思路、观点和切实可行的方法。只有既提出了题目(案由)，又提出了问题(案据)，同时又提出了解决问题的办法，才可以成为一个合乎要求的、完整的议案。

(五) 必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握时间的限定性。1.人大代表议案必须是在各级人民代表大会会议期间向同级人民代表大会提出，如果超过时间，人大代表所提议案不能成立，只能作为建议、批评和意见处理。2.人大代表议案必须在人民代表大会主席团通过的议案截止时间前提出，否则，人大代表所提出的议案不能成立。

(六) 必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握程序的法定性。人大代表议案交大会秘书处议案组，由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会会议议程的意见，再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案，应提交代表大会全体代表审议，由全体代表的过半数通过。通过后即具有法律效力。

八、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握议案的作用与类型，准确无误地提出代表议案

(一) 必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表议案的作用

1.人大代表议案是人大代表行使国家权力的具体体现。代表享有提议案权，是由代表本身所应具有的职能所要求和决定的。在我国，人民是国家权力的主人，人民通过自己选出的代表组成的各级人民代表大会行使国家权力。人民代表大会的工作方式是召开会议，对国家和社会生活的各个方面的问题进行讨论审议，最后按多数人的意愿作出决定。代表在法律上享有向本级人民代表大会提出议案的权利，其行使这一权利的意义和作用在于广大人民群众所关心的或社会生活有关方面所亟待解决的问题，能够向人民代表大会提出，使国家权力机关与广大人民群众的联系渠道畅通，使国家权力机关在行使权力对有关问题和事项作出决定时，能够体现绝大多数人民群众的意见和要求，符合绝大多数人民群众的意志和利益。人民代表大会所议之事以广大人民群众所关心、所盼望解决的问题和事项为基础和内容，所决之事以人民群众的意志为转移，是人民代表大会制度的本质要求。因此，代表的提议案权，是人民行使国家权力的中间环节，是代表职能的一个组成部分。

2.人大代表议案是完善人民代表大会制度的具体体现。在人民代表大会制度下，提议案权具有以下特点：一是行使此权利的主体资格单一。除了法律规定的特定的国家机构组织有权提出议案以外(在全国人民代表大会，如国务院可以向大会提出议案;在地方，地方各级人民政府可以向本级人民代表大会会议提出议案)，任何政党、社会团体组织以及公民个人均不能享有提出议案的权利，只有代表才能以代表本人的资格向代表大会提出议案。只有代表享有提议案权，公民没有这一权利，并不是削弱了公民的参政权，而恰恰是公民实现参政权的一个途径之一，公民可以向代表反映意见要求，由代表集中其选民或选区的意见向代表大会提出。当然，公民同样有权向人民代表大会提出建议，但这与代表的提议案权是不同的。公民个人的建议只能得到一定数量的代表的赞同并以代表的名义以议案的形式提交大会后，才能得到大会的审议处理。二是代表的提议案权需一定人数的代表集体行使。按照不同类型的议案，法律规定了不同的提出议案的联名人数的最低限度。联名的代表人数只有达到了法定人数以上时，才能提出议案。三是议案内容涉及的范围广泛。在原则上，凡是属于本级人民代表大会职权范围以内的有关问题和事项，均可以议案的形式且只能以议案的形式向大会提出。四是代表行使提议案权的行为受法律的保护。一方面，代表按法定条件和程序一经提出议案，该议案即进入处理审议程序，任何人都不得干扰代表提出议案和大会对议案的处理和审议工作;另一方面，无论议案的内容如何，提出议案的代表不受法律追究。

(二) 必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握人大代表议案的类型

1.立法案。请求修改宪法、制定有关法律法规的议案，包括对有关法律法规的修正案、废止案。修改宪法案由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人大代表提议。其他立法案由一个代表团或30名以上全国人大代表联名即可提出。省、自治区、直辖市和设区的市，以及自治州、自治县的地方人大代表10人以上联名可以提出地方性法规的立法案。

2.选举案。向人民代表大会提交的关于选举事项的议案。地方组织法第二十一条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会代表30人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会20人以上书面联名，县级的人民代表大会代表10人以上书面联名，可以提出人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表10人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联名提出候选人。

3.罢免。请求罢免本级人民代表大会选举、决定的国家公职人员公职的议案。全国人大组织法第十五条规定，全国人民代表大会3个以上的代表团或者1/10以上的代表，可以提出对全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。地方组织法第二十六条规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者1/10以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者1/5以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

4.质询案。对国家行政机关、审判机关、检察机关提出质问并要求答复的议案。代表法第十四条规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的代表，可以提出对国务院和国务院各部、委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案。地方组织法第二十八条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案一般是对这些部门决定的方针、政策或者重大措施有意见，或者对有失职行为的领导人员提出质询，所涉及的内容都是较为重要的问题。

5.特定问题调查案。是指向人民代表大会提请的就特定问题组织有关人员进行调查的议案。地方组织法第三十一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。大会主席团或者1/10以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。

6.对重大事项的决议决定案。请求人民代表大会就某个重大事项进行审议和作出决议决定的议案。重大事项一般是本行政区域内属于本级人民代表大会职权范围的涉及国计民生的重大事项问题。在全国人民代表大会，根据宪法的有关规定，这类议案的内容范围包括：国民经济和社会发展计划方面的意见;国家的预算决议;省、自治区和直辖市的建置;特别行政区的建立及其制度;战争和和平问题;以及其他应当由最高国家权力机关决定的事项。提出这类议案的法定人数为30人以上代表或一个代表团。在县级以上的地方各级人民代表大会，决议决定议案的内容包括本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算方面的问题，以及本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作方面的重大事项。提出这类议案的法定人数是10以上代表。在乡级人民代表大会，决议决定议案的内容有：本行政区域内的经济、文化事业、公共事业的建设计划；民政工作的实施计划;以及其他属于本级人民代表大会行使职权作出决议决定的问题和事项。提出这类议案的法定人数为5人以上代表。

九、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握议案的结构与写法，准确无误地提出代表议案

人大代表议案是在人民代表大会会议期间提交的，因此，人大代表议案是表格式议案，并且必须使用人民代表大会印发的代表议案专用纸。

(一)议案文头

议案文头包括标注、题签、案由、议案领衔人、领衔人代表团、领衔人联系电话等。

1.标注。在标有“××人民代表大会代表议案纸”之上右上角是标注，有三项内容：一是序号。表明议案在人民代表大会会议期间收到的代表议案的顺序号。二是处理方式。交某一个专门委员会审议决定提出是否列入大会议程的意见。三是类别。即议案属于哪一种类。

2.题签。××省(市、自治区)、市(州)、县(区)、乡(镇)人民代表大会议案纸。

3.议案案由。用极为简练的文字，提出议案的理由，包括所提出议案的必要性、重要性和紧迫性。

4.议案领衔人。联名提出议案的牵头人，第一名领衔人可以是1人。领衔人所在代表团，一般以地区为单位，如××省代表团，××市代表团，××县代表团等。领衔人联系电话，提出议案牵头人的电话。单位、住宅电话都应标出，以便于承办部门与之联系方便。

(二)议案正文

1.标题。议案标题一般用公文式标题，如关于对××文化旅游业进行整合开发的议案。

2.正文。正文是议案的主体，一般包括议案案由(立案理由)，议案事项和审议要求三部分内容。

(1)案由。主要阐明提出议案的原因、依据和目的，要有理有据，简明扼要。

(2)议案事项。指的是所提出的审议事项，要写得明确、具体、全面，有可操作性。议案的事项，即议案的内容，写作议案应务求事实准确、案由合理、建议具体。议案的内容有以下几方面;一是关于本级人民代表大会职权范围内保证宪法、法律、法规政策贯彻执行的问题;二是关于本级人民代表大会职权范围内政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族、统战工作的重大事项;三是关于本级人民代表大会职权范围内保证国民经济和社会发展计划和财政预算结算的问题;四是关于制定和修订与本级人民代表大会职权范围相适应的法规的建议;五是关于加强本级人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机关建议的重要建议;六是人民群众迫切需要解决的重大问题。

(3)审议要求。审议要求是请人民代表大会审议的惯用语“请予审议”。

(三)处理意见

法律明确规定，“人大代表议案由大会主席团决定是否列入人大会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见。”从实践看，代表议案能列入人民代表大会会议议程的是极少的，绝大多数是先交有关专门委员会审议，由专门委员会提出是否列入大会议程的意见。所以，在正文之后列入专门委员会意见这一内容，并要求写出具体时间，即年月日。

(四)附注

议案专用纸特别提醒人大代表，请用钢笔写，字迹要清楚。最下面左下角是收到议案的时间。提交议案时间必须在大会主席团规定截止日期前提出。

(五)附页

提交议案同时要附上提请讨论的草案，作为议案的附件。

(六)提议案人

先是填写提出议案领衔人的姓名、通讯地址、邮政编码、手机号码，然后在其后逐一列出联名代表姓名、通讯地址、邮政编码、手机号码。

十、必须强化学习培训，让人大代表熟悉和掌握议案写作的基本要求，准确无误地提出代表议案

(一)人大代表必须努力提高自身素质。一是思想政治素质。它是代表最重要的素质，它包括代表的宗旨意识、责任意识、群众意识、全局意识、法律意识、学习意识、奉献意识。代表是人民选举出来的，应具有强烈的社会责任感和历史使命感。应站在人民(特别是弱势群体)的立场上，为人民说话，为弱者说话，做人民的代言人。应围绕党和国家的中心工作、重点工作，结合人大的立法重点，抓住人民群众普遍关心的问题，从国家改革、发展、稳定的大局出发，建言献策。应了解和熟悉法律法规，知法、守法、用法，一切在法律允许的范围内行动。应虚心学习，不耻下问，不懂就学，“三人行，必有我师焉”。好学、爱学、乐学，越学越充实，越学越快乐，越学越有自信。同时还要“甘于付出，不思索取”，时时准备吃苦，事事准备受累。代表不仅是光荣的职务，更重要的是责任和付出。二是文化素质。它也是代表应具备的重要素质。文化素质是基础，是前提。一个人不能没有文化素质，一个代表更不能没有文化素质。文化素质包括知识修养和精神涵养等内容。知识修养是外在的、显性的，精神涵养是内在的、隐性的，“腹有诗书气自华”就是这个意思。代表要履行职责，必须认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神，努力了解和学习党和国家的有关重大路线、方针、政策和国策，努力学习和掌握宪法、代表法、选举法、组织法、监督法、国家通用语言文字法等各种法律、法规，努力熟悉和掌握基本国情、省情、市情、区情(县情)、乡情（镇情），了解并把握世界发展的基本趋势，努力学习现代科学文化知识，完善自己的知识结构，特别是要努力学习和了解人民代表大会制度、现代政党知识和有关政治理论知识，学习人民代表大会的议事规则和工作程序，学会审议各项工作报告、审议法律案、审查批准国民经济和社会发展计划，审查批准财政预算、决算等内容。学会运用基本的现代调查研究和信息统计方法(包括互联网网络技术等等)来搜集民情、汇聚民智、反映民意，掌握撰写和提出议案的基本方法。还要注重加强代表的精神涵养，特别是政治素养和人格涵养。三是基本技能。首先，代表应具备“腿功”，要多到基层去调研，多到民间去问计，坐在高楼大厦和办公室里是永远不知道实际情况的，浮在表面容易被假象所蒙蔽。要勤于观察，善于观察。眼见为实，耳听为虚。其次，代表应具备“耳功”，多参与各种座谈会、研讨会、汇报会，听取各方面的意见、观点，了解、熟悉情况，增长见闻，提高自己的分析判断能力。再次，代表应具备“脑功”，要乐于思考，勤于思考，善于思考。凡事都要弄个明白，不人云亦云，有自己的见地，不偏听偏信，而应兼听则明，不只顾当前，而应谋事长远。第四，代表应具备“手功”，要爱写、常写、会写，熟练掌握议案的写作要求。

(二)所提议案的内容必须属于本级人民代表大会职权范围内。如果属于政府工作方面的事情，则不应以议案形式提出，而要用建议、批评和意见形式去提出。实践中，由于“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，因而每年召开的各级人民代表大会会议上，都有数量相当多的议案实际上是属于对各方面工作的建议、批评和意见，因此，每次大会上经过大会主席团讨论通过，都要把人大代表提出的很多议案转作建议、批评和意见去处理。

(三)所提议案必须符合法定时间要求。之所以要规定一个议案截止时间，这是因为：一是我们的人民代表大会会期比较短，而且一般每年只开一次。二是我们的各级人大的人大代表人数多，提出的议案更多，这么多的议案都要在大会会期间处理完毕，时间是十分紧的，因此必须有一个提议案的截止时间的规定，以便在大会期间能把议案处理完毕，分交各专门委员会去审议。

(四)所提议案必须符合书写格式要求。每个议案要有案由、案据和方案，不能光列一个题目，提一个要求，特别是所提的是法律案，还应当附有法律草案。一个议案中只能就一个问题提出案由、案据和方案，不得把多个问题并列到一个议案中提出，以免造成人大会议召开时大会议案审查委员会在审议中的困难。议案的书写要工整，字迹要清楚。(现在电脑打印普及了，最好用电脑打字打在上面，或打好后贴在议案纸上)。参加联名提出议案的每位代表，都要亲自签名，但不要重复签名;以代表团名义提出的议案，需要由代表团全体代表的过半数通过，并由代表团负责人签名。

总之，只要强化学习培训，人大代表熟悉和掌握建议和议案相关的知识，就一定能避免建议与议案概念混淆的现象，就不会犯议案比建议重要，将建议当作议案提出的毛病；只要强化学习培训，人大代表不忘初心，牢记职责，不负重托，甘愿付出，勤学苦练，动手动脑，就一定能提写出高质量的人大代表议案和建议。口李青灵