地方各级人大设立常委会以来，人们都习惯把党委、人大常委会、政府称之为三家班子。党委是执政机关、人大常委会是国家权力机关的常设机关、政府是行政机关。三家班子虽然职责不同，但是目标一致。在一个地方，如果三家班子关系处理得好，步调一致，形成合力，这个地方的工作就一定会卓有成效。如果三家班子关系处理得不好，这个地方工作必定受到影响。特别是在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的过程中，笔者认为，只有处理好党委、人大常委会、政府三家的关系，才能开创依法治国新局面。

  一、党委要加强和改善领导

  党委，人大常委会和政府三家班子的关系在党和国家政权机关的关系中处于主导和中心地位，处理好三家班子关系，首要的是要加强党委对人大及其常委会的政治领导、思想领导和组织领导。地方各级人大常委会成立以来，虽然各个地方党委注重加强对人大工作的领导，尤其是在人民代表大会会议和常委会会议有重大的人事选举或任免事项时，更是加强领导。然而也还存在不够的地方：如有的地方一些该由人大或人大常委会决定的事项，有时则以党委、政府名誉联合行文决定，一些重大人事任免党委在决定前有时征求人大常委会党组意见不够充分等，类似这些问题，往往影响了三家班子之间的关系。

  在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的过程中，必须明确，做好地方人大工作，离不开党的领导，我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，建设高度的社会主义民主与法制，要通过中国共产党领导来实现。各级人大及其常委会只有在党的领导下，才能坚持正确的方向，充分发挥职能作用，行使权力，履行职责，这是根本原则，不能动摇。虽说党委与人大常委会在总目标上是一致的，但由于党委与人大常委会的性质、职能不同，因此在工作范围、内容、方法和程序等方面就会存在差别。这就决定了党委对人大工作既要进一步加强领导，又要努力改善领导。

  一要在认识上弄清执政党和权力机关及其常设机关所体现的核心和本质的关系。把加强党对人大工作的领导，作为对国家工作实施总的领导的一个重要途径，列入议事日程。中国共产党是领导我们社会主义事业的核心力量，这是历史和人民的选择。坚持党对人大及其常委会和其他国家机关，对国家全部事务的领导，是四项基本原则中最根本的原则。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这说明我国人民代表大会制度的本质是人民当家作主。因此党和人大的关系实质是党和人民的关系。党组织尊重人大的权力，就是尊重人民的权力。另外。人大在整个国家机关中，处于主导、支配、决定的地位，人大及其常委会是国家权力机关及其常设机关，政府是执行机关，两者之间又有一个决定于执行、监督与被监督等法定关系。党加强对人大工作的领导，使人大及其常委会在党的领导下，充分行使法律赋予的职权，是实现对国家领导的有效途径。弄清了这个关系，在实际工作中，党委就应该对人大工作实施主动的领导。

  二要处理好党委决策与人大及其常委会依法行使职权的关系，善于运用国家形式实现党的主张。中国共产党作为执政党，对国家事务有决策权，人大作为国家权力机关，对国家事务有决定权，一个是党的形式，一个是国家形式，这两者有紧密联系，也有区别，如何把党的主张通过一定的民主程序变成人民意志。这里有提高认识问题，有转变观念、逐步习惯的问题。长期以来，由于体制方面的问题，在实际工作中往往比较多地重视党的形式，忽视国家的形式，经常出现党政职能不分，以党代政的现象。邓小平曾经指出：“我们坚持党的领导，问题是善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多”，“干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。邓小平还指出，“有些属于法律规范的问题，由党管不合适。党干预太多，就会妨碍在全体人民中树立法制观念。”因此，要处理好党委的决策权与人大及其常委会的决定权的关系，就要分清党的政治领导职能同国家政权机关及其常设机关职能的范围，使党的领导干部善于运用民主程序做转化工作，以便通过国家形式实现党的主张，实现党对国家事务的领导。

  宪法和地方组织法赋予省级人大及其常委会有立法权、省会所在地的市有半个立法权，赋予地方各级人大及其常委会有决定重大事项的职权，而重大事项的范围，包括政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族等方面，非常广泛。因此，作为地方党委，对凡是属于地方性，要求本行政区域人民贯彻和遵守执行的事情，应以建议的方式并通过法定程序向地方同级人大及其常委会提出，需由地方人大及其常委会审议，并相应作出决议、决定的事项，则相应作出决议、决定。这样使党的主张被人民接受并转化为自觉的行动。要运用好这个民主程序做好转化工作，还要做好两方面工作，一是实现两个转变，就是从习惯按政策办事转变到习惯按法律办事，从习惯于以党代政，转变为党政职能分开;二是要研究确定人大及其常委会决定重大事项的具体内容，制定规范的细则，使宪法、法律的规定具体化，更好地操作而落到实处。

  三要处理好党管干部与人大及其常委会依法选举和任免干部的关系。党的政治领导的重要内容之一就是各级党委向各级国家权力机关及其常设机关提名推荐重要干部人选。党管干部，是必须坚持不能动摇的原则。而宪法和法律规定，地方人大及其常委会有选举权、决定、任免、撤换各级国家机关的领导人员。这样，在实际操作过程中，就有一个如何妥善处理党管干部与人大依法选举和人大常委会依法任免的关系问题。从党委方面来说，应当按照中央有关文件精神，在向国家机关提名推荐重要干部人选时，事先与人大常委会党组通气，征求和尊重人大常委会党组的意见。从国家权力机关及其常设机关来说，则应当贯彻好党委的意图，依照有关规定，按照法律程序办事。至于提名推荐的人选是否当选，任命是否通过，则以表决结果为准。既然是选举，就有当选或者落选。为了使党管干部与人大及其常委会选举或任免更好地结合起来，各级党委最好有一名组织部长或副部长兼任同级人大常委会委员，这样更便于在干部问题上沟通党委和人大常委会之间的联系，既有利于搞好推荐干部的工作，又有利于人大及其常委会的选举或任免工作。

  四要处理好党员、人大代表与人大常委会委员的双重身份。目前，各级人大代表中共党员占60%以上，人大常委会组成人员中中共党员占70%以上。在人大会议或人大常委会会议上党员代表、党员委员如何处理好双重身份的问题，关系到党的领导作用的发挥和党与人大及其常委会的关系，也关系到代表或委员的民主权利能否正确行使。人大代表中的党员或常委会委员中的党员，他们作为共产党员，按照党章、党纲的要求，遵守党的纪律，执行党的决议、决定。对党委建议的重大事项，在人大会议或人大常委会会议上审议时，可以在坚持四项基本原则和宪法、法律的前提下充分发表各自的意见，使决定更加完善，但在表决时，在关系到党和国家全局利益的问题上，必须坚决执行党的决定和决议，不能有丝毫含糊。而作为人大代表或常委会委员，代表着人民管理国家事务，这样，又必须反映人民的意愿和意志，认真履行人大代表和常委会委员的职责。他们在遵守党的纪律，贯彻执行党的决议、决定的同时，又必须对全体选民负责，对人大代表负责。应该说，向人民负责和向党的领导机关负责二者是一致的。但是，按照辩证法的观点，差异和矛盾无时不在，在具体行动过程中，由于种种原因，总会产生某些矛盾。而当党员人大代表或党员人大常委会委员履行代表或委员的职责，反映人民群众的意愿和意志，而与党的领导机关的意见不尽一致时，党组织应依法保护代表的民主权利，因为，代表在人大会议上的表决、发言不受法律的追究。

  五要协调好人大常委会与政府的关系。党委处于中心地位。而人大常委会和政府在履行职责中，尤其是在行使监督职权中，或多或少总会有一些看法或意见不一致的地方，产生某些矛盾。在这种情况下，就迫切需要处于中心地位的党委加以协调，做好工作，使之互相配合，各司其职。

  六要统一把地方各级人大常委会主要领导职位设置为专职，并在同级党委中担任副书记。地方各级人大常委会主要领导职位，目前各级各地的设置都不相同，缺乏科学性和统一性。省、自治区一级的人大常委会主任一般都由同级的党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别定为副省级，在同级党委的党内职务上，一般只任省(自治区)委委员，个别省(自治区)任常委。市(州)一级的人大常委会主任一般由同级党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别一般定为正厅长级，在同级党委的党内职务上，一般只任委员。县(区)一级的人大常委会主任均为专职，行政级别定为正处级，在同级党委内任委员。乡镇人大主席均为专职，在同级党委内任副书记。从上述可知，地方各级人大常委会及乡镇人大的主要领导，有的是专职，同时在同级党委任副书记;有的是专职，但在同级党委中只任委员;有的是同级党委书记兼任，主持日常工作的副主任的行政级别，有的确定为同级四家班子的主要领导的那一级，而有的只是确定为副职。地方人大及其常委会主要领导职位不统一、不规范的设置，显得十分混乱，既不利于开展工作，也不利于调动任职人员工作的积极性。为进一步加强党对地方各级人大工作的领导，更好地发挥地方各级人大常委会对地方“一府两院”工作的监督作用，应把省(自治区)、市(州)、县(区)人大常委会，乡镇人大班子的主要领导职位统一设置为专职，并在同级党委中担任副书记。

  二、人大常委会要坚持和依靠党的领导

  中国共产党是我国社会主义革命和建设事业的领导核心，坚持和依靠党对国家事务的领导，是我们最大的政治优势，人大及其常委会必须旗帜鲜明地坚持党的领导，自觉依靠党的领导。

  一要善于把党的主张通过法定程序变为国家意志。这既是党对国家事务领导的主要形式，也是人大及其常委会自觉坚持和依靠党的领导的具体表现。党的主张集中代表人民的根本利益和意志，是做好各项工作的指针。而另一方面，只有把党的主张经过国家权力机关及其常设机关的法定程序，变为法律、法规或决议决定，变成国家意志，才能有普遍的约束力。人大及其常委会要认真学习和深刻领会党的路线、方针和政策，以及上级党委和同级党委的指示，及时了解和掌握党委的主张和意图，适时制定地方性法规和作出决议、决定。

  二要紧紧围绕经济建设中心开展人大工作。经济建设是全党的中心任务，毫无疑问，也是人大工作的中心，任何时候都要服从这个中心，服务这个中心。但是，由于党委、人大常委会、政府的职能、权限不同，围绕经济建设这个中心，各自担负的任务，开展工作的范围、内容、方法应有所差别。人大常委会主要是通过依法行使制定地方法规、讨论决定重大事项、监督“一府两院”工作和人事任免职权，直接或间接地推动经济建设的发展。特别是当前要全面建成小康社会，人大常委会要行使职权，对符合科学发展观的新办法、新举措，都应依法给予支持和保护，以达到保护改革、促进发展、惩治腐败，真正为经济建设保驾护航。要充分利用人大及其常委会的政治优势和人才优势，抓好事关国计民生的、全局的大事。要特别注重促进经济和社会发展，促进“十二五”规划的实现。就人大常委会组成人员而言，除了按上面的精神做好调查研究依法履职外，因为人大常委会组成人员他首先是代表，而宪法、法律规定代表还要履行协助人民政府推行工作，所以，地方人大常委会组成人员以代表的身份参与经济建设是法律规定的义务。当然，这个参与和党委、政府领导的参与应有差别。

  三要坚持请示报告制度。地方党委对人大常委会的领导，主要是通过人大常委会党组的活动来实现的，而人大常委会党组是在同级党委的领导下进行工作的。人大常委会党组要坚持向党委请示报告制度。凡是应由人大及其常委会讨论决定决定的重大事项，准备作出的决议、决定，通过的地方性法规等，事先要经同级党委审批。人大及其常委会会议中的重要情况，要及时向党委报告，人大工作中存在的困难和问题，要通过向党委报告，使困难和问题得到重视和解决。

  四要坚决执行党的决议，贯彻党的主张。人大常委会党组要充分发挥常委会组成人员和代表中的党员的先锋模范作用，坚决执行党的决议，贯彻党的主张，保证党对人大及其常委会的领导的实现和落实。

  五要依法敢于和善于监督。人大常委会敢于监督，善于监督是处理好三家班子关系的关键。地方人大及其常委会依法行使讨论决定重大事项、监督“一府两院”工作和人事任免三项职权，从大的方面来说，都包含着监督的性质，是人大及其常委会最广泛、最经常、最直接的工作，是行使其他各项职权的必要条件。监督的重要性、必要性和迫切性，党委、人大常委会、政府都有所共识，但在实际工作中，要使监督取得好的成效，并非易事。现在，有的地方人大常委会与政府的关系不那么融洽，甚至僵持，主要的原因是没有处理好监督与被监督的关系。人大常委会在监督的方式方法上欠妥，一味摆着监督的架势，而政府又缺乏虚心。因此，注重监督的科学性，既敢于监督，又善于监督，对处理好人大常委会与政府的关系十分重要。

  敢于监督，就是要从宪法和法律的高度理直气壮地行使自己的职权;善于监督，就是要讲究监督形式的正确性和程序的合法性。敢于监督是基础，善于监督是保证。如果不敢于监督，就谈不上善于监督;反之，不善于监督，也就难于实现监督的目的。因此，要把敢于监督和善于监督很好地结合起来，在监督实践过程中，既坚持原则又讲究方式、方法和效果。人大常委会应主动加强同政府的联系，遇事多商量、多沟通，对重大问题尽可能求得一致的认识。对需要依法纠正和处理的问题，既严肃指出，又对问题的性质、程度、责任作实事求是的分析和定论，使人心悦诚服。在调查处理问题时，注意维护政府的权威。当遇到有些问题认识不一致时，及时向党委报告，在党委的协调下解决，防止简单急躁。对于法律规定应由政府行使的职权，不越俎代庖，以保证政府工作高效运行。敢于监督和善于监督，必须坚持四项原则：一是坚持和依靠党的领导。这是敢于监督和善于监督的根本保证。人大及其常委会审议决定重大事项，人大常委会党组要主动向党委报告，对监督中提出的重要问题，报党委审批后才转给政府。二是坚持实事求是的思想路线。行使监督权的过程，也是调查研究的过程。要做到一切从实际出发，以事实为依据，以法律为准绳。监督要多做事前工作，多听政府和有关部门的意见，不搞突然袭击。三是坚持民主集中制的原则。要充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用，善于集中代表和群众的智慧，注意倾听人民群众的呼声，坚持集体行使职权，准确有效地搞好监督。四是坚持重大事项的全过程监督。对涉及国计民生的重大问题，不仅要加强事后监督，而且要加强事前、事中的监督;不仅要加强宏观监督，而且要加强中观、微观的监督，以达到全过程，全方位的监督。

  三、政府要对人大及其常委会负责，依法接受人大及其常委会监督

  在三家班子关系中，政府是国家权力机关及其常设机关的执行机关，是国家行政机关，处于很重要的位置。理顺关系，政府自然负有很重要的责任。

  一要认识人大及其常委会和政府的性质，摆正自己的位置，牢固树立对人大及其常委会负责、对人民负责的观念。目前，在实际工作中，常常出现这样的现象：有的地方政府对该提请人大常委会审议决定的重大事项没有提请人大常委会审议决定;有的地方政府负责同志未能按人大常委会的要求列席会议，随意性大;有的地方政府领导把向人大常委会报告工作当作一种负担，应付了事，材料准备不认真;有的地方政府对代表的议案、建议、批评和意见的办理流于形式，不解决问题，等等。出现这些现象，主要原因是没有摆正二者的位置。宪法和地方组织法已经明确规定，人大及其常委会是国家权力机关及其常设机关，政府是它的执行机关，政府对本级人大及其常委会负责并报告工作，接受它的监督。这里，人大及其常委会与人民政府之间存在着单向的决定与执行、监督与被监督的法定关系，人大及其常委会是决议、决定的制定者和监督者，政府是执行者和被监督者，政府有向人大及其常委会报告自己工作的责任，接受监督也是法定的义务。因此，各级政府及其工作人员都应该处理好自己与人大及其常委会的关系，尊重人大及其常委会的法律地位，牢固树立对其负责并接受其监督的观念，按照党的要求和人民的意愿，在人大及其常委会的监督和支持下，扎扎实实地把政府工作做好。

  二要加强与人大常委会的工作联系，依法报告工作。凡是宪法和法律规定由人大及其常委会审议决定的重大事项，都要主动提请人大及其常委会审议决定;凡是涉及全局的政府重要工作，都要主动向人大常委会报告;向人大常委会报告工作，要认真准备，主要领导要亲自报告。政府各部门每年都要定期或不定期听取人大代表对政府工作的意见和要求。要认真贯彻落实宪法、法律和本级人大及其常委会通过的地方性法规、决议和决定，并报告贯彻落实情况。

  三要认真办理人大代表的建议、批评和意见。人大代表来自各行各业，很多来自基层，与人民群众关系密切，他们反映的问题，提出的建议、批评和意见，大都是与群众的生产生活密切相关的。因此，政府应把办理人大代表提出的建议、批评和意见当作一件大事来抓，这是确保人民当家作主权力的具体体现。对人大代表在建议、批评和意见中提出的问题，符合政策有条件解决的应当解决，一时难于解决的，也要进行调查研究，积极创造条件，努力逐步解决。对于受现行政策的规定和客观条件限制难于解决的，既要积极向上级反映，又要向人大代表解释清楚，以取得谅解。

  四要支持人大代表和人大常委会组成人员的视察、检查和调研活动。人大代表和常委会组成人员的视察、检查和调研活动，是体现人民当家作主的重要内容，同时也是监督和支持政府工作的重要途径。政府应该真心实意地欢迎和支持人大常委会组织的视察、检查和调研活动。被视察和检查的地区和单位，要积极主动做好准备，实事求是地介绍工作情况和存在的问题。各级政府和部门也可以主动邀请人大代表和常委会组成人员进行视察和检查。对于人大代表和常委会组成人员在视察、检查过程中提出的建议、批评和意见，要认真研究解决，尽快给予答复。特别是当前中国进入社会矛盾多发期，主动邀请人大代表和常委会组成人员视察和检查政府工作，了解情况，研究问题，听取建议、批评和意见，有助于增进上下的沟通和谅解，有助于人民支持政府集中力量去解决社会矛盾和突出问题，推动各项事业又好又快发展。

  综上所述，只要各级党委、政府认真学习贯彻落实党的十八大报告提出 “要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关及其常设机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，各级人大常委会始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程，敢于和善于监督“一府两院”的工作，就一定能把依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业推向前进。口李青灵